Βαγγέλης Σταματίου, Ερευνητική Ομάδα S.A.F.I.A – Τομέας Μέσης Ανατολής

 

Οι ΗΠΑ αποτέλεσαν τους πρωτοπόρους μιας διεθνούς προσπάθειας να αποτραπεί η διαφαινόμενη ανάδυση μιας περιφερειακής πυρηνικής δύναμης που θα έθιγε τις ισορροπίες στον ευρύτερο χώρο της Μέσης Ανατολής, του Ιράν. Η προσπάθεια αυτή ξεκίνησε από την κυβέρνηση του Bill Clinton, η οποία διαμόρφωσε καθοριστικά το σημαντικότερο εθνικό νομοθέτημα κατά των βλέψεων του Ιράν, την Iran Sanctions Act (ISA). Από την άλλη, η κυβέρνηση του Barack Obama ανέλαβε την πρωτοβουλία της σημαντικότερης διεθνούς συμφωνίας για τη διευθέτηση της παραπάνω σύγκρουσης συμφερόντων – το Joint Comprehensive Plan Of Action (JCPOA), το οποίο θεωρείται μια από τις σημαντικότερες παρακαταθήκες του πρώην Αμερικανού προέδρου. Παρακάτω θα εξετασθούν αυτές οι πολύ σημαντικές προσπάθειες.

Η Iran Sanctions Act (ISA)

Η Iran Sanctions Act (ISA), η οποία αρχικά ονομαζόταν Iran – Libya Sanctions Act (ILSA), θεσμοθετήθηκε κατά τη διάρκεια της έντασης των αμερικανικών κυρώσεων εναντίον του Ιράν. Σε απάντηση του προχωρημένου πυρηνικού προγράμματος του Ιράν, αλλά και της στήριξης που παρείχε σε τρομοκρατικές οργανώσεις, όπως η Hezbollah και η Hamas, ο πρόεδρος Clinton εξέδωσε το Εκτελεστικό Διάταγμα 12959 της 6ης Μαΐου 1995[1]. Με το τελευταίο απαγορεύτηκε το αμερικανικό εμπόριο με το Ιράν, όπως και οι επενδύσεις σε αυτό. Η αιτιολογία ήταν ότι αυτές οι κυρώσεις θα άμβλυναν τον στρατηγικό κίνδυνο που έθετε το Ιράν, μειώνοντας την ικανότητά του να εκσυγχρονίσει τον σημαντικό για αυτό πετρελαϊκό τομέα παραγωγής. Στον τελευταίο το Ιράν οφείλει το 20% περίπου του Ακαθαρίστου Εγχωρίου Προϊόντος (ΑΕΠ) του[2]. Επίσης, οι ιρανικές ηπειρωτικές πετρελαιοπηγές, καθώς και οι εγκαταστάσεις της πετρελαιοβιομηχανίας της ήταν τότε πεπαλαιωμένες και είχαν την ανάγκη σημαντικών (ξένων) επενδύσεων. Τέλος, όταν η ISA θεσμοθετήθηκε αρχικά, τα μεγάλα αποθέματα του Ιράν σε φυσικό αέριο (34,02 τετράκις εκατομμύρια κυβικά μέτρα, το δεύτερο μεγαλύτερο αποθεματικό στον κόσμο μετά από αυτό της Ρωσίας [3]) ήταν ακόμη αναξιοποίητα.

Οι σύμμαχοι των ΗΠΑ αρνήθηκαν να συμμετάσχουν στις αμερικανικές κυρώσεις. Την ίδια στιγμή, η κυβέρνηση Clinton και το Κογκρέσο πίστευαν ακλόνητα στην ανάγκη για περαιτέρω προσπάθεια απομείωσης των επενδύσεων που γίνονταν στο Ιράν. Η ευκαιρία να το πράξουν εμφανίστηκε το Νοέμβριο του 1995, όταν το Ιράν για πρώτη φορά άνοιξε τον τομέα της ενέργειας στις ξένες επενδύσεις. Για να μείνει συνεπές στη φιλοσοφία του για επανάκτηση του ελέγχου των εθνικών του πόρων, το Ιράν ανέπτυξε ένα επενδυτικό πρόγραμμα «επαναγοράς», στο οποίο ξένες εταιρείες αποσβήνουν τις επενδύσεις τους από τα έσοδα της εκμετάλλευσης του πετρελαίου και του αερίου, χωρίς όμως αυτές να αποκτούν μετοχικά μερίδια.

Μερικοί στο Κογκρέσο, με την στήριξη της κυβέρνησης Clinton, σχεδίασαν νομοθεσία που θα απαγόρευε τέτοιες επενδύσεις. Στις 8 Σεπτεμβρίου 1995 ο γερουσιαστής Alfonse D’Amato έφερε προς συζήτηση την «Iran Foreign Oil Sanctions Act», που θα απαγόρευε την εξαγωγή, από ξένες εταιρείες, τεχνολογίας σχετικής με την εκμετάλλευση ενέργειας στο Ιράν[4]. Το νομοσχέδιο πέρασε από τη Γερουσία στις 18 Δεκεμβρίου 1995, αλλά, αναγνωρίζοντας τη δυσκολία της επίβλεψης όλου του εμπορίου με το Ιράν, απαγόρευσε μονάχα τις ξένες επενδύσεις στον ενεργειακό του τομέα. Αφού πέρασε και από τη Βουλή των Αντιπροσώπων, υπογράφηκε από τον πρόεδρο και ετέθη σε ισχύ έξι μήνες αργότερα.

Οι βασικές προβλέψεις της ISA

Η ISA εντέλλει τον πρόεδρο να επιβάλλει τουλάχιστον δύο, από μια λίστα έξι κυρώσεων, σε ξένες εταιρείες (προσωπικές ή κεφαλαιουχικές) που επενδύουν περισσότερα από 20 εκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ σε έναν χρόνο στον ενεργειακό τομέα του Ιράν[5]. Οι δυνατές κυρώσεις είναι οι εξής:

  1. Άρνηση της Τράπεζας Εξαγωγών – Εισαγωγών να παραχωρήσει δάνεια, πιστώσεις ή εγγυήσεις για εξαγωγές από τις ΗΠΑ.
  2. Άρνηση αδειών για την εξαγωγή από τις ΗΠΑ στρατιωτικού ή παραστρατιωτικού υλικού.
  3. Άρνηση παραχώρησης από τις αμερικανικές τράπεζες δανείων μεγαλυτέρων των 10 εκατομμυρίων δολαρίων τον χρόνο.
  4. Εάν η κύρωση αφορά χρηματοπιστωτικό ίδρυμα, απαγόρευση να παράσχει υπηρεσίες διαχείρισης αμερικανικών κυβερνητικών ομολόγων.
  5. Απαγόρευση λήψης αμερικανικών κυβερνητικών επιχορηγήσεων.
  6. Επιβολή περιορισμών στις εισαγωγές που κάνει το κυρούμενο φυσικό ή νομικό πρόσωπο στο αμερικανικό έδαφος[6].

Ο νόμος κατέληγε πως η εφαρμογή του σταματά, εάν το Ιράν τερματίσει τις προσπάθειές του να αποκτήσει όπλα μαζικής καταστροφής και αφαιρεθεί από την αμερικανική λίστα των κρατών που στηρίζουν την τρομοκρατία[7].

Παραδοσιακά σκεπτικά να εφαρμόσουν οικονομικές κυρώσεις, τα κράτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) αντιτάχθηκαν στην ISA ως εξωεδαφική εφαρμογή του αμερικανικού νόμου και απείλησαν με αντίδραση στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου (ΠΟΕ). Έτσι, η κυβέρνηση Clinton αποφάσισε το Μάιο του 1998 την αναστολή των κυρώσεων της ILSA για λόγους «εθνικού συμφέροντος», επ’ ευκαιρία του πρώτου project που φαινόταν να την παραβιάζει: ένα συμβόλαιο αξίας δύο δισεκατομμυρίων δολαρίων που υπογράφηκε το Σεπτέμβριο του 1997 με τρεις εταιρείες (μια γαλλική, μια ρωσική και μια μαλαισιανή) για την κατασκευή μιας εγκατάστασης αξιοποίησης φυσικού αερίου[8]. Σε αντάλλαγμα, η ΕΕ δεσμεύτηκε να εντείνει τη συνεργασία της με τις Ηνωμένες Πολιτείες στη μη διάδοση και την καταπολέμηση της τρομοκρατίας.

Η ISA επρόκειτο να λήξει στις 5 Αυγούστου 2001, κάτι που ήταν πολύ πιθανό εν όψει και των σχετικά βελτιωμένων σχέσεων των ΗΠΑ με το Ιράν και τη Λιβύη. Κατά τη διάρκεια του 1999 και του 2000, η κυβέρνηση Clinton είχε χαλαρώσει τον εμπορικό αποκλεισμό του Ιράν, με σκοπό να προσεγγίσει τον σχετικά μετριοπαθή Ιρανό πρόεδρο Mohammad Khatemi. Παρ’ όλα αυτά, οι υποστηρικτές της ανανέωσης της ισχύος της υποστήριξαν ότι και οι δύο χώρες θα εκλάμβαναν τη λήξη της ισχύος του νόμου ως συνέργεια των ΗΠΑ στις παράνομες πράξεις τους. Έτσι, η νομοθεσία ανανεώθηκε στις 3 Αυγούστου 2001.

Η ILSA επρόκειτο και πάλι να λήξει στις 5 Αυγούστου 2006. Αυτή ανανεώθηκε για ακόμη μια φορά στις 26 Απριλίου 2006, με 397 ψήφους υπέρ και 21 κατά. Μετονομάστηκε σε ISA, όταν πια σταμάτησε να αφορά τη Λιβύη, ένα μήνα αργότερα.

Η αποτελεσματικότητα της ISA

Μερικοί πιστεύουν πως η ISA αρχικά καθυστέρησε την ενεργειακή ανάπτυξη του Ιράν, αλλά, όπως φαίνεται από τα δεδομένα, το αποτρεπτικό της αποτέλεσμα έχασε τη δύναμη του καθώς ξένες εταιρείες άρχισαν να αντιλαμβάνονται ότι μπορούσαν να αποφύγουν τις κυρώσεις. Άλλωστε, τα περισσότερα projects που συμφωνήθηκαν πριν από το 2004 αξιοποιούν σήμερα σημαντικές ποσότητες αερίου ή πετρελαίου. Από την άλλη μεριά, μερικοί ειδικοί υποστηρίζουν ότι οι περιορισμένες επενδύσεις στο ιρανικό έδαφος είναι το πρώτον συνέπεια της ISA. Κατά δεύτερον, αποτρεπτικός παράγοντας είναι ο επιθετικός τρόπος διαπραγμάτευσης του Ιράν. Έτσι, η υφιστάμενη επενδυτική δραστηριότητα δεν έχει μεγεθύνει ιδιαίτερα την παραγωγή πετρελαίου του Ιράν [9] – αυτή κυμαίνεται ακόμα στα τέσσερα εκατομμύρια βαρέλια περίπου την ημέρα. Μάλιστα, μια ανάλυση που είχε δημοσιευθεί από την Εθνική Ακαδημία των Επιστημών των ΗΠΑ το 2007 αναφερόταν σε φθίνουσες εξαγωγές πετρελαίου σε ποσότητες που θα παρέμεναν αμελητέες μέχρι και το 2015[10]. Η τελευταία αυτή πρόβλεψη επιβεβαιώθηκε με την επιστροφή του Ιράν στην παγκόσμια αγορά πετρελαίου μόλις μερικούς μήνες πριν. Τέλος, κάποιοι άλλοι παρατηρούν πως ο τομέας του φυσικού αερίου του Ιράν, ο οποίος κυριολεκτικά δεν υπήρχε το 1998, εξελίσσεται σε έναν όλο και περισσότερο σημαντικό παράγοντα που συμβάλλει στο ενεργειακό μέλλον του Ιράν, κυρίως λόγω των ξένων επενδύσεων.

Το Joint Comprehensive Plan Of Action (JCPOA)

Στις 14 Ιουλίου 2015 το Ιράν και οι έξι δυνάμεις που διαπραγματεύθηκαν με αυτό σχετικά με το πυρηνικό του πρόγραμμα από το 2006 (οι Ηνωμένες Πολιτείες, το Ηνωμένο Βασίλειο, η Γαλλία, η Ρωσία, η Κίνα και η Γερμανία – συλλογικά γνωστές ως οι P5+1) οριστικοποίησαν το Joint Comprehensive Plan Of Action (JCPOA). Το JCPOA επιδιώκει να εξασφαλίσει πως το πυρηνικό πρόγραμμα του Ιράν θα χρησιμοποιηθεί για καθαρά ειρηνικούς σκοπούς. Σε αντάλλαγμα, προβλέπεται άρση σημαντικού μέρους των κυρώσεων που έχουν επιβάλει στο Ιράν οι ΗΠΑ, η ΕΕ και τα Ηνωμένα Έθνη (ΟΗΕ). Η International Atomic Energy Agency (IAEA) και αξιωματούχοι των ΗΠΑ έχουν υπογραμμίσει πως το Ιράν συνεχίζει να δεσμεύεται από τις διεθνείς του υποχρεώσεις και υπό το καθεστώς της ισχύος του JCPOA[11].

Το JCPOA κυρώθηκε από τις ΗΠΑ μετά την άπρακτη παρέλευση της 17ης Σεπτεμβρίου 2015, δηλαδή της καταληκτικής ημερομηνίας για κατάθεση πρότασης απόρριψής του στο Κογκρέσο. Η νομοθετική εξουσία του Ιράν ενέκρινε τη συμφωνία και έτσι το JCPOA ετέθη σε ισχύ επίσημα στις 18 Οκτωβρίου 2015. Την ίδια ημέρα η κυβέρνηση Obama εξέδωσε διατάγματα αναστολής μέρους των αμερικανικών κυρώσεων. Η αναστολή των κυρώσεων άρχισε να παραγάγει αποτελέσματα αφότου η IAEA πιστοποίησε πως το Ιράν είχε συμμορφωθεί με τις προϋποθέσεις που είχαν τεθεί[12].

Ο πρόεδρος Obama και άλλοι ηγέτες των P5+1 υποστήριξαν πως το JCPOA αντιπροσωπεύει το πιο αποτελεσματικό μέσο για να εξασφαλισθεί πως το Ιράν δεν μπορεί να αποκτήσει πυρηνικό οπλοστάσιο. Αξιωματούχοι των ΗΠΑ επίσης είχαν δηλώσει ότι παραμένουν δυνατές όλες οι εναλλακτικές τους να αποτρέψουν το Ιράν από το να αναπτύξει πυρηνικά όπλα, ακόμη και αφού λήξουν οι βασικοί περιορισμοί του JCPOA, και ότι το τελευταίο περιέχει προβλέψεις για επιβολή κυρώσεων από τον ΟΗΕ, εφόσον το Ιράν παραβιάσει τις δεσμεύσεις που ανέλαβε στο πλαίσιό του[13].

Η κριτική στο JCPOA

Κατά τη διάρκεια της προεκλογικής του εκστρατείας, ο νέος πρόεδρος των ΗΠΑ, Donald Trump, έχει σχολιάσει ορισμένες φορές αντιφατικά το κατά πόσο η κυβέρνησή του θα τηρήσει το JCPOA[14], ενώ και το επιτελείο του δε φαίνεται να έχει διαμορφώσει κάποια σταθερή πολιτική σχετικά με τη συμφωνία[15]. Εκτός απ’ όσα προβάλλει ο νέος πρόεδρος, όσοι ασκούν κριτική στο σχέδιο υποστηρίζουν πως η άρση της απαγόρευσης εκ μέρους του ΟΗΕ της πώλησης όπλων στο Ιράν ή των εξαγωγών όπλων από το Ιράν μέσα στην επόμενη πενταετία, αλλά κυρίως το γεγονός ότι θα του επιτραπεί μέσα στην επόμενη οκταετία να αναπτύξει βαλλιστικούς πυραύλους, θα διαμορφώσουν τις συνθήκες ώστε να αναδειχθεί αυτό ως κύριος περιφερειακός παράγοντας.

Άλλοι επικριτές παρατηρούν πως το JCPOA δεν απαιτεί από το Ιράν να σταματήσει να στηρίζει ομάδες που διαπράττουν πράξεις διεθνούς τρομοκρατίας. Η κυβέρνηση Obama είχε απαντήσει πως αντιστάθμιζε με άλλους τρόπους τις αποσταθεροποιητικές δραστηριότητες του Ιράν στη Μέση Ανατολή και πως ήταν ικανή να αντιμετωπίσει τέτοιου είδους ζητήματα, όπως οι πρακτικές του Ιράν που παραβιάζουν τα ανθρώπινα δικαιώματα και η ανάπτυξη βαλλιστικών πυραύλων.

Κανείς θα μπορούσε να αναρωτηθεί κατά πόσο το JCPOA έχει μεταβάλει τις σχέσεις Ιράν-ΗΠΑ. Ούτε ο πρώην πρόεδρος Obama ούτε κανείς άλλος Αμερικανός αξιωματούχος είχε αναφερθεί σε αποκατάσταση επίσημων διπλωματικών σχέσεων. Άλλωστε, ο ανώτατος ηγέτης του Ιράν Ayatollah Ali Khamenei, ο οποίος ανησυχεί πως η πυρηνική συμφωνία θα μπορούσε να εντείνει την πολιτιστική, πολιτική, κοινωνική και οικονομική επιρροή των ΗΠΑ στο Ιράν, έχει δηλώσει επανειλημμένα ότι το JCPOA δε θα συνοδευθεί με πρόοδο στις ιρανο-αμερικανικές σχέσεις[16] ή με κάποια άλλη αλλαγή περιφερειακής πολιτικής του Ιράν[17].

Καταληκτικά, το JCPOA θα μπορούσε να έχει σημαντικές επιπτώσεις στη Μέση Ανατολή, και ειδικότερα για το Ισραήλ και τα κράτη του Κόλπου (Σαουδική Αραβία, Κουβέιτ, Μπαχρέιν, Ηνωμένα Αραβικά Εμιράτα, Κατάρ και Ομάν). Η προοπτική του JCPOA να απομακρύνει τον κίνδυνο ενός πυρηνικού Ιράν θα μπορούσε να μειώσει τις περιφερειακές εντάσεις. Από την άλλη μεριά, η άρση των κυρώσεων που προβλέπει το JCPOA έχει ήδη αυξήσει τους διαθέσιμους οικονομικούς πόρους στο Ιράν ώστε να προωθήσει αυτό τα συμφέροντά του στην περιοχή, συμπεριλαμβανομένης της διαφαινόμενης διατήρησης στην εξουσία του Συρίου προέδρου Bashar Al Assad – προς το παρόν τουλάχιστον[18]. Τέλος, έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον πως θα εξελιχθούν οι ιρανο-ισραηλινές σχέσεις εν όψει της χρηματοδότησης της Hezbollah από την Τεχεράνη[19].

Επιλογικά, οι νέες εξελίξεις αναφορικά με τα πυρηνικά, αν αυτές υπάρξουν, οφείλουν να εξεταστούν στο πλαίσιο της νέας αμερικανικής διπλωματίας στη Μέση Ανατολή. Σχετικά με τις κινήσεις των χωρών της περιοχής αυτής, η στρατηγική προσέγγισης του Ισραήλ και των σουνιτικών αραβικών κρατών έχει ως πρώτο ξεκάθαρο στόχο την απομόνωση του σιιτικού Ιράν[20]. Η συνέχεια διαφαίνεται ενδιαφέρουσα.

Παραπομπές:

[1] Katzman, K. (2007). The Iran Sanctions Act (ISA). CRS Report. [online] Washington, D.C.: Congressional Research Service, σελ.1. Διαθέσιμο στο: https://fas.org/sgp/crs/row/RS20871.pdf [τελευταία πρόσβαση 23 Mαρ. 2017].

[2] Cbi.ir. (2017). Annual National Accounts. [online] Διαθέσιμο στο: http://www.cbi.ir/simplelist/5796.aspx [τελευταία πρόσβαση 23 Mαρ. 2017].

[3] Cia.gov. (2017). The World Factbook — Central Intelligence Agency. [online] Διαθέσιμο στο: https://www.cia.gov/library/publications/resources/the-world-factbook/rankorder/2253rank.html#ir  [τελευταία πρόσβαση 23 Mαρ. 2017].

[4] Katzman, K. (2016). Iran Sanctions. CRS Report. Washington, D.C.: Congressional Research Service, σσ.9-10.

[5] 111th U.S. Congress, (2010). Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010. Sec. 102.

[6] 104th U.S. Congress, (1996). Iran and Libya Sanctions Act of 1996. Sec. 6.

[7] 104th U.S. Congress, οπ.αν. Sec. 8. (a).

[8] Katzman, οπ.αν. σσ.7-8.

[9] Statement of Anna Borg, Deputy Assistant Secretary of State, before the House International Relations Committee, Subcommittee on the Middle East and Central Asia. June 25, 2003. Διαθέσιμο στο: http://www.iranwatch.org/library/government/united-states/congress/hearings-prepared-statements/house-international-relations-committee-hearing-threats-iran-panel-i [τελευταία πρόσβαση 27 Mαρ. 2017].

[10] Stern, R. (2007). The Iranian petroleum crisis and United States national security. [online] Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America. Διαθέσιμο στο: http://www.pnas.org/content/104/1/377.full.pdf [τελευταία πρόσβαση 27 Mαρ. 2017].

[11] Katzman, K. and Kerr, P. (2017). Iran Nuclear Agreement. CRS Report. [online] Washington, D.C.: Congressional Research Service, Summary. Διαθέσιμο στο: https://fas.org/sgp/crs/nuke/R43333.pdf [τελευταία πρόσβαση 27 Mαρ. 2017].

[12] International Atomic Energy Agency, (2015). Final Assessment on Past and Present Outstanding Issues regarding Iran’s Nuclear Programme. Report by the Director General. [online] Vienna: Board of Governors, σσ.14-15. Διαθέσιμο στο: https://www.iaea.org/sites/default/files/gov-2015-68.pdf [τελευταία πρόσβαση 27 Mαρ. 2017].

[13] International Atomic Energy Agency, (2016). Verification and Monitoring in the Islamic Republic of Iran in light of United Nations Security Council Resolution 2231 (2015). Report by the Director General. [online] Vienna: Board of Governors, σελ.1. Διαθέσιμο στο: https://www.iaea.org/sites/default/files/gov-inf-2016-1.pdf [τελευταία πρόσβαση 27 Mαρ. 2017].

[14] The White House, (2017). Remarks by President Trump and Prime Minister Netanyahu of Israel in Joint Press Conference. [online] Διαθέσιμο στο: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/02/15/remarks-president-trump-and-prime-minister-netanyahu-israel-joint-press [τελευταία πρόσβαση 27 Mαρ. 2017].

[15] The White House, (2017). Press Briefing by Press Secretary Sean Spicer, 2/1/2017, #6. [online] Διαθέσιμο στο: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/02/01/press-briefing-press-secretary-sean-spicer-212017-6 [τελευταία πρόσβαση 28 Mαρ. 2017].

[16] Reuters. (2014). Khamenei: U.S. would overthrow Iranian government if it could – media. [online] Διαθέσιμο στο: http://www.reuters.com/article/us-iran-usa-leader-idUSBREA170CT20140208 [τελευταία πρόσβαση 28 Mαρ. 2017].

[17] Katzman, K. and Kerr, P. (2016). Iran Nuclear Agreement. CRS Report. Washington, D.C.: Congressional Research Service, σελ.22.

[18] Katzman, K. (2017). Iran Sanctions. CRS Report. [online] Washington, D.C.: Congressional Research Service, σσ.52-53. Διαθέσιμο στο: https://fas.org/sgp/crs/mideast/RS20871.pdf [τελευταία πρόσβαση 27 Mαρ. 2017].

[19] Bureau of Counterterrorism and Countering Violent Extremism, (2016). Country Reports on Terrorism 2015. [online] Washington, D.C.: United States Department of State, σσ.300-301. Διαθέσιμο στο: https://www.state.gov/documents/organization/258249.pdf [τελευταία πρόσβαση 27 Mαρ. 2017].

[20] Katzman, K. (2017). Iran’s Foreign and Defense Policies. CRS Report. [online] Washington, D.C.: Congressional Research Service, σσ.1-2. Διαθέσιμο στο: https://fas.org/sgp/crs/mideast/R44017.pdf [τελευταία πρόσβαση 28 Mar. 2017].