της Αθηνάς Σπανού,

Η μετανάστευση αποτελεί μια διαδικασία μετακίνησης των πληθυσμών, η οποία συμβαδίζει με την ανθρώπινη εξέλιξη και παρουσιάζεται σαν κυκλικό φαινόμενο στην ανθρώπινη ιστορία. Η ίδια η ευρωπαϊκή ήπειρος έχει δομηθεί ως ένα μωσαϊκό φυλών, που είναι απόρροια της μετακίνησης και της διασταύρωσης των πληθυσμών. Αυτή η ανομοιογένεια χαρακτηρίζει έως σήμερα τα σύγχρονα ευρωπαϊκά κράτη και λαμβάνει διαστάσεις τόσο κοινωνικής διαφοροποίησης, όσο και αποκλίνουσας πολιτικής κατεύθυνσης και στρατηγικής κουλτούρας. Βέβαια, η αποδημία δομείται γενικευμένα γύρω από την ευρύτερη έννοια της γεωγραφικής μετακίνησης των πληθυσμών και εν συνεχεία διχοτομείται σε εκούσια ή ακούσια, ως αποτέλεσμα της ελεύθερης επιλογής του ατόμου ή όχι, σε νόμιμη ή παράτυπη, βάσει του νομικού χαρακτήρα της, και σε εσωτερική ή διεθνή, σύμφωνα με το γεωγραφικό χαρακτήρα της μετακίνησης των πληθυσμών.

Ως εκ τούτου, αφενός υπάρχει διάκριση ανάμεσα στο μετανάστη και τον πρόσφυγα, αφετέρου ο δεύτερος αποτελεί ειδική περίπτωση και εντάσσεται στο ευρύτερο πλαίσιο της μετανάστευσης. Συγκεκριμένα, η προσφυγική κρίση[1], η οποία ξέσπασε στην Ευρώπη στις αρχές του 2015 και συνοδεύτηκε από εκτεταμένα ρεύματα προσφύγων, που επιχειρούσαν να προσεγγίσουν τα ευρωπαϊκά σύνορα, «μεταφράζεται» ως ομαδική, ακούσια και, υπό προϋποθέσεις, παράτυπη μεταναστευτική δραστηριότητα, η οποία κινητοποίησε τα ευρωπαϊκά κράτη και πιθανώς εξέθεσε τις δομικές τους διαφορές. Ποιά είναι η μεταναστευτική πολιτική που εφάρμοσε η Ευρωπαϊκή Ένωση και πώς αντέδρασαν ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός και τα κράτη μέλη στη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών; Μάλιστα, λαμβάνοντας υπόψη ότι τόσο η Ε.Ε., όσο και τα κράτη μέλη της μπορούν να εκδίδουν νομικά δεσμευτικές πράξεις στη μεταναστευτική πολιτική και την πολιτική του ασύλου, η αρμοδιότητα για το μεταναστευτικό είναι συντρέχουσα [2] (European Union, 2016). Παρ’ όλα αυτά, σήμερα σχεδόν κάθε πτυχή της μετανάστευσης έχει υπερεθνική διάσταση. Σε ποιο βαθμό επιτυγχάνει να λειτουργήσει συνεκτικά η Ε.Ε. απέναντι σε ένα ζήτημα «κοινού ενδιαφέροντος», όπως η μετανάστευση; Η ανάλυση της αποτελεσματικότητας της μεταναστευτικής πολιτικής και η διερεύνηση της συνοχής μεταξύ των κρατών μελών του ευρωπαϊκού οικοδομήματος θα μας απασχολήσουν στο παρόν κείμενο.

Το Καθεστώς του Πρόσφυγα

Προκειμένου να διερευνήσουμε την πολιτική κατεύθυνση της Ένωσης των 28 κρατών μελών στο ζήτημα της μετακίνησης των πληθυσμών που χρήζουν διεθνούς προστασίας (πρόσφυγες), θα πρέπει πρώτα να προσδιορίσουμε την έννοια του «πρόσφυγα» βάσει της Σύμβασης της Γενεύης του 1951, που συνήφθη στο πλαίσιο της λειτουργίας του Ο.Η.Ε, για το Καθεστώς του Πρόσφυγα στην Ευρώπη και του Πρωτοκόλλου του 1967 [3] . Ως εκ τούτου, κάθε πρόσωπο που «συνεπεία γεγονότων και δεδικαιολογημένου φόβου δίωξης λόγω φυλής, θρησκείας, εθνικότητας, κοινωνικής τάξεως ή πολιτικών πεποιθήσεων βρίσκεται εκτός της χώρας της οποίας έχει υπηκοότητα και δεν δύναται, ή λόγω φόβου τούτου, δεν επιθυμεί να απολαύη της προστασίας της χώρας ταύτης». Κατ’ αντιστοιχία, στο καθεστώς του πρόσφυγα περιλαμβάνονται και τα πρόσωπα που δεν διαθέτουν υπηκοότητα στη χώρα της προηγούμενης συνήθους διαμονής, αλλά για τους ίδιους λόγους αδυνατούν, ή λόγω φόβου δεν επιθυμούν, να διαμένουν στη συγκεκριμένη χώρα και να απολαύουν της προστασίας της. Η Συνθήκη Λειτουργίας της Ε.Ε. και ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της δεν περιλαμβάνουν ορισμό του «πρόσφυγα», ωστόσο η Ένωση συμμορφώνεται προς τη Σύμβαση της Γενεύης του 1951 και το Πρωτόκολλο του 1967.

Οι διαστάσεις της Ευρωπαϊκής Μεταναστευτικής Πολιτικής

Σε πρώτο επίπεδο, οι πολιτικές ενέργειες στο ζήτημα της προσφυγικής κρίσης και της πολιτικής χορήγησης ασύλου χαρακτηρίζονται από ένα σχήμα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης μέσα στο οποίο επιμερίζονται οι αρμοδιότητες αφενός σε ενωσιακό επίπεδο, αφετέρου σε εθνικό επίπεδο (συντρέχουσα αρμοδιότητα), καθώς τα κράτη μέλη εξακολουθούν να έχουν την αρμοδιότητα ελέγχου του αριθμού των εισερχομένων ροών. Εν τούτοις, η Ε.Ε. έχει θέσει τις ελάχιστες προϋποθέσεις, προκειμένου να εξασφαλίσει την προστασία των δικαιωμάτων των προσφύγων και τις υποχρεώσεις των κρατών υποδοχής.

Τα περισσότερα κράτη μέλη έχουν συνάψει διεθνείς και ευρωπαϊκές συνθήκες κάτω από την «ομπρέλα» της Ε.Ε. και έχουν συμφωνήσει σε ένα κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου, προκειμένου να διαχειριστούν το μεταναστευτικό ζήτημα. Συνάμα έχει δοθεί ιδιαίτερη έμφαση στη διεύρυνση της συνεργασίας μεταξύ της Ένωσης και τρίτων χωρών[4] και την ενίσχυση των εξωτερικών συνόρων, που αποτελούν τους αποδέκτες των μεταναστευτικών ροών. Βέβαια, η έξαρση της εισροής μεταναστευτικών ομάδων δημιούργησε πιέσεις στον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό και οι πολιτικές εκφάνσεις της προσφυγικής κρίσης τόνωσαν την αμφισβήτηση της αποτελεσματικότητας, που κατά τ’άλλα διακρίνει την Ε.Ε., των ενεργειών διαχείρισης της προσφυγικής κρίσης.

Το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου (Κ.Ε.Σ.Α.) και η Συνθήκη Δουβλίνο ΙΙ

Με βεβαιότητα, η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει δημιουργήσει πρόσφορο έδαφος στον καθορισμό των οδηγιών για τη Μετανάστευση και την Πολιτική Ασύλου με αποτέλεσμα τη διάσωση πολυάριθμων ανθρώπινων ζωών. [5] Η εφαρμογή ενός Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου (Κ.Ε.Σ.Α.)[6] προώθησε τις απαραίτητες ενέργειες,[7] στις οποίες οφείλουν να προχωρήσουν τα κράτη μέλη στην περίπτωση της εισροής αιτούντων Διεθνούς Προστασίας στα ευρωπαϊκά σύνορα, όπως οι συνθήκες υποδοχής των αιτούντων άσυλο, οι διαδικασίες εξέτασης των αιτήσεων ασύλου, οι προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται, και οι υποχρεώσεις των κρατών υποδοχής. Βέβαια, αμφιλεγόμενο σημείο αποτελεί ο Κανονισμός Δουβλίνο ΙΙ, ο οποίος περιλαμβάνεται στο Κ.Ε.Σ.Α. και περιέχει τις κατευθυντήριες γραμμές που καθορίζουν το υπεύθυνο κράτος μέλος στην εξέταση της αίτησης χορήγησης ασύλου (Sokolska, 2019). [8]

Η μεταφορά του Μεταναστευτικού Βάρους στις χώρες των Μεταναστευτικών Διαδρομών.

Βάσει του Κανονισμού Δουβλίνο ΙΙ, το κράτος που δέχεται πρώτο αίτηση χορήγησης Ασύλου είναι υπεύθυνο για την εξέταση της. Εν τούτοις, παρατηρείται η μεταφορά του μεταναστευτικού βάρους σε συγκεκριμένα κράτη που, λόγω γεωπολιτικής θέσης,[9] αποτελούν τους αποδέκτες των προσφυγικών ροών. Η οδηγία, που αφορά στο κράτος εισόδου και την ευθύνη αυτού για την εξέταση απόδοσης ασύλου, δεν έχει διαφοροποιηθεί στην ανανεωμένη συνθήκη Δουβλίνο ΙΙΙ. Οι κύριες μεταναστευτικές διαδρομές της ανατολικής και κεντρικής Μεσογείου τροφοδοτούν τα νότια και νοτιοανατολικά κράτη της Ε.Ε. με πολυάριθμο όγκο μεταναστευτικών ρευμάτων, σε περιόδους έξαρσης της παράτυπης μετανάστευσης. Αντίθετα, τα κράτη της κεντρικής και βορειοδυτικής Ευρώπης, εξαιτίας της γεωπολιτικής τους θέσης, παρακολουθούν την άφιξη μεταναστευτικών ρευμάτων «εξ αποστάσεως». Η διατήρηση της βασικής δομής του Συστήματος Δουβλίνο είχε εκτεταμένες λειτουργικές συνέπειες για τα κράτη που επιφορτίστηκαν με τη χορήγηση ασύλου. [10] Μάλιστα, κάποια εξ αυτών δεν σεβάστηκαν τη Συνθήκη, που τα ορίζει υπεύθυνα για τις αιτήσεις ασύλου, και επέτρεψαν σε έναν αριθμό των αιτούντων άσυλο να συνεχίσουν το ταξίδι τους στο εσωτερικό της Ευρώπης. Με λίγα λόγια, αφενός η αμφισβήτηση του δίκαιου χαρακτήρα της Συνθήκης Δουβλίνο ΙΙ αποτέλεσε την πολιτική έκφανση της προσφυγικής κρίσης, αφετέρου τα μαζικά ρεύματα πληθυσμών, που δέχτηκαν συγκεκριμένες χώρες όπως η Ελλάδα και η Ιταλία, αποτέλεσαν την πρακτική διάσταση της αναποτελεσματικότητας που τη διακρίνει και εξακολουθεί να αποδεικνύεται, ενώ προσέφεραν έδαφος σε πολλά κράτη να παραπέμψουν τις διαδικασίες που προβλέπονται από τον Κανονισμό Δουβλίνο.

Διάσταση απόψεων στο Πρόγραμμα Μετεγκατάστασης Προσφύγων.

Ο ευρωπαϊκός μηχανισμός, προκειμένου να συνδράμει στην υποστήριξη της Ελλάδας  και της Ιταλίας και να ελαφρύνει τα κράτη μέλη της Ε.Ε. από τον πολυάριθμο όγκο προσφύγων, ανακοίνωσε το Σεπτέμβριο του 2015 ένα πρόγραμμα μετεγκατάστασης, που σκόπευε στην επείγουσα μετακίνηση ενός αριθμού των αιτούντων άσυλο από την Ελλάδα και την Ιταλία σε άλλες χώρες της Ε.Ε. και σε χώρες εκτός της Ε.Ε., που συμμετέχουν εθελοντικά στο πρόγραμμα. Το Σύστημα Ποσοστιαίας Κατανομής Προσφύγων σε κράτη μέλη συγκροτήθηκε αντικειμενικά με βάση το μέγεθος του πληθυσμού, το συνολικό ΑΕΠ, το υπάρχον μεταναστευτικό απόθεμα των κρατών και το ποσοστό ανεργίας. (Ανεστόπουλος, 2017). Η προσέγγιση των χωρών πρώτης εισδοχής και η επικύρωση της ανωτέρας διαδικασίας από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο αποτελούν την πλέον σημαντική ενέργεια της Ε.Ε., η οποία δηλώνει την έμπρακτη ενωσιακή αλληλεγγύη και τη δίκαιη κατανομή των ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών, οι οποίες προβλέπονται στο Άρθρο 80 της ΣΛΕΕ και στη Συνθήκη της Λισαβόνας. Το προβλεπόμενο σχέδιο καθιστούσε αναγκαία την μετεγκατάσταση 160.000 προσώπων εκ των οποίων 66.400 αιτούντες άσυλο από την Ελλάδα, 39.600 από την Ιταλία και 54.000 από την Ουγγαρία, αλλά η χώρα αρνήθηκε να συμμετάσχει στο εθελοντικό σχέδιο, επομένως το πρόγραμμα δεν έχει υλοποιηθεί έως σήμερα. Παρ’όλα αυτά, η εφαρμογή του Σχεδίου Επανεγκατάστασης Προσφύγων υπήρξε ιδιαίτερα αναποτελεσματική καθώς, σύμφωνα με πρόσφατα στοιχεία από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, έχει ολοκληρωθεί η μετεγκατάσταση συνολικά 27.228 ατόμων, με ποσοστό που αντιστοιχεί στο 28% από την Ελλάδα και στο 20% από την Ιταλία, σε σχέση με αυτό που προέβλεπε η διαδικασία. Η αποτυχία του προγράμματος οφείλεται κυρίως στα προβλήματα συνοχής των κρατών μελών της Ε.Ε. και στην τάση ορισμένων κρατών να “επιστρέφουν” όλο και πιο κοντά στην εθνική πολιτική, προκειμένου να διασφαλίσουν την εθνική τους κυριαρχία και να περιορίσουν τις εισερχόμενες ορδές προσφύγων.

Ευρωπαϊκή Αλληλεγγύη με άλλα μέσα: Ευρωπαϊκή Χρηματοδότηση.

Εν τούτοις, η υποστήριξη των κρατών, που επλήγησαν από την προσφυγική κρίση, υλοποιήθηκε με άλλα μέσα, προκειμένου να διασφαλιστεί η δικαιότερη κατανομή ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών. Συγκεκριμένα η Ε.Ε. προχώρησε στην οικονομική ενίσχυση των μεσογειακών κρατών της Ε.Ε. και στην επιχειρησιακή τους υποστήριξη με υλικοτεχνικά μέσα, τεχνογνωσία και ανθρώπινο δυναμικό. Το βασικό χρηματοδοτικό μέσο στον προϋπολογισμό της Ε.Ε. στον τομέα του ασύλου είναι το Ταμείο Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης (ΤΑΜΕ). Τα κονδύλια του ΤΑΜΕ για την περίοδο 2014-2020 αυξήθηκαν από 3,31 δισ. ευρώ σε 6,6 δισ. ευρώ. Για τον επόμενο μακροπρόθεσμο προϋπολογισμό της ΕΕ για την περίοδο 2021-2027, η Επιτροπή προτείνει να αυξηθεί και πάλι η χρηματοδότηση κατά 51%, σε 10,4 δισ. Ευρώ (Sokolska, 2019). Η Ε.Ε. αντέδρασε με αμεσότητα στην υποβοήθηση των πληγέντων χωρών από την προσφυγική κρίση. Παρ’όλα αυτά η χρηματοδότηση, υπό περιπτώσεις, στερήθηκε ενός σταθερού και αποτελεσματικού μακροπρόθεσμου πλάνου, που να αποσκοπεί όχι μόνο στη βραχυπρόθεσμη, αλλά και στη μακροπρόθεσμη διαχείριση της πολιτικής για την παράτυπη μετανάστευση και το άσυλο.

Το Κεκτημένο Schengen ως εργαλείο κατανόησης της Ευρωπαϊκής Εξωτερικής Πολιτικής.

Η συνθήκη Schengen, όπως αυτή έχει υπογραφεί από 26 κράτη της Ευρώπης και ενσωματώθηκε στο δίκαιο της Ε.Ε. το 1999 με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, έχει βαρύνουσα σημασία στο ζήτημα της μετακίνησης των πληθυσμών και αποτελεί κομβικό σημείο κατανόησης της εξωτερικής πολιτικής και διαχείρισης των συνόρων. Ο Χώρος και η Συνεργασία Schengen βασίζονται στο έδαφος, εντός του οποίου καταργούνται πλήρως τα εσωτερικά σύνορα μεταξύ των συμβεβλημένων κρατών, με συνέπεια την άρση των τελωνειακών ελέγχων και την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων εντός της Ε.Ε. Η θέσπιση του χώρου Schengen και συνεπώς η διαμόρφωση ενός Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης στην Ε.Ε.,[11] αποτελούν το θεμέλιο της Ευρωπαϊκής Ενοποίησης. Ωστόσο, η συμφωνία για την καθιέρωση ενός ελεύθερου χώρου μετακίνησης ακολουθείται από την αποδοχή μεταξύ των Κρατών της ανάγκης για Συνεργασία στη θέσπιση Κοινών Κανόνων,[12] που αφορούν στους Συνοριακούς Ελέγχους, στο Άσυλο, στη Μετανάστευση και στην Ασφάλεια. Σε αυτή τη βάση χτίζεται η πολιτική διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων, στην οποία η Ε.Ε. προχωρά ολοένα και περισσότερο με την πάροδο των χρόνων και, όπως θα δούμε παρακάτω, αποτελεί την εξωτερική διάσταση της προσφυγικής κρίσης.

Η Διαχείριση των Εξωτερικών Συνόρων

Η χρησιμότητα της συλλογής, επεξεργασίας και ανταλλαγής της πληροφορίας έχει γίνει κατανοητή σε θεσμικό επίπεδο και ως εκ τούτου έχουν εγκαθιδρυθεί συστήματα, που συνδράμουν τα κράτη μέλη. Το Σύστημα Πληροφοριών Schengen (SIS) είναι αρμόδιο για την ανταλλαγή πληροφοριών εντός του Χώρου Schengen με στόχο τη διασφάλιση της διεθνούς ασφάλειας. Στο πεδίο του εντάσσονται επίσης υποθέσεις, που αφορούν στην αστυνομική και δικαστική συνεργασία, τους συνοριακούς ελέγχους και την επιστροφή παράτυπων μεταναστών, που εισέρχονται στα σύνορα Schengen από τρίτες χώρες. Επικουρικά λειτουργεί και το Σύστημα Εισόδου/Εξόδου (ΣΕΕ), στο οποίο διαθέτουν πρόσβαση οι εθνικές αρχές των κρατών μελών και η Europol και στοχεύει στην ανταλλαγή πληροφοριών με σκοπό την ταχύτερη και ποιοτικότερη συνοριακή διαχείριση, την ταυτοποίηση προσώπων και την διατήρηση της εσωτερικής ασφάλειας (Bux, 2019).  Παράλληλα, το σύστημα Eurodac, το οποίο εντάσσεται στο περιεχόμενο του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου, πρόκειται για ένα σύστημα δακτυλοσκόπησης που λαμβάνει και αποθηκεύει δεδομένα δακτυλικών αποτυπωμάτων. Τα ανώτερα πληροφοριακά συστήματα συμβάλλουν στον αρτιότερο τεχνολογικά εξοπλισμό των εξωτερικών συνόρων της Ε.Ε. και σε συνδυασμό με τη χορήγηση κονδυλίων χρηματοδότησης υποστηρίζουν το έργο διαφύλαξης των συνόρων. [13] Βέβαια, το πλέον γνωστό και αποτελεσματικό δημιούργημα της Ε.Ε. είναι ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής, που τέθηκε σε ισχύ το 2016, ως αναβάθμιση του Frontex. Οι λειτουργικές δυνατότητές του, επηρεάζουν τον στρατηγικό έλεγχο των συνόρων και περιλαμβάνουν τη συνεργασία με τις εθνικές αρχές σε επιχειρησιακό επίπεδο, την εκπαίδευση και το σχεδιασμό έρευνας και διάσωσης, καθώς και τη διεξαγωγή έρευνας, που προσδιορίζει την επάρκεια ενός κράτους στη διαχείριση πιθανής προσφυγικής κρίσης (Πέτσας, 2018). Ο Οργανισμός, αφενός παρουσιάζει συμβολική αξία και αποδεικνύει τη συγκέντρωση εξουσιών σε μια υπερεθνική και ενωσιακή διάσταση, αφετέρου συνδράμει πρακτικά και αποτελεσματικά στην υποστήριξη των κρατών μελών, που βρίσκονται σε μεταναστευτικές διαδρομές.

Η Συνεργασία της Ε.Ε. με τρίτες Χώρες

Όπως είδαμε παραπάνω, ο τεχνολογικός, υλικοτεχνικός και επιχειρησιακός εξοπλισμός που αξιοποιείται στο πλαίσιο της διαχείρισης των ευρωπαϊκών συνόρων, σε συνδυασμό με την εκτεταμένη χρηματοδότηση, επιδρούν θετικά στον περιορισμό των μεταναστευτικών ροών, στην καταστολή της παράτυπης διακίνησης ανθρώπων και τη διάσωση πολλών ανθρώπων. Παρ’όλα αυτά, η έξαρση της προσφυγικής κρίσης το 2015 δημιούργησε την ανάγκη συνεργασίας της Ε.Ε. με τρίτες χώρες. Παρά το γεγονός ότι η Ε.Ε. έχει δημιουργήσει τις προϋποθέσεις συνεργασίας με πλήθος χωρών, ιδιαίτερα καθοριστικό υπήρξε το Κοινό Σχέδιο Δράσης με την Τουρκία. Το Μάρτιο του 2016, και έπειτα από ανοιχτό διάλογο, επιτεύχθηκε Συμφωνία ανάμεσα στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή και στην Κυβέρνηση της Τουρκίας. Σύμφωνα με τη Δήλωση ΕΕ-Τουρκίας, όλοι οι νέοι παράτυποι μετανάστες και αιτούντες άσυλο που φτάνουν στα ελληνικά νησιά από την Τουρκία και των οποίων οι αιτήσεις ασύλου έχουν κριθεί απαράδεκτες θα πρέπει να επιστρέφουν στην Τουρκία. Για κάθε Σύρο που επιστρέφει στην Τουρκία, ένας άλλος Σύρος, ο οποίος απολαμβάνει εγκεκριμένα διεθνούς προστασίας, θα επανεγκαθίσταται στην Ε.Ε. Παράλληλα έχει καταβληθεί χρηματοδότηση ύψους 6 δις ευρώ στην Τουρκία με σκοπό τη διευκόλυνση των προσφύγων (Sokolska, 2019). Η στενή συνεργασία με την Τουρκία αποδείχθηκε αποτελεσματική και ο αριθμός των εισερχομένων μεταναστευτικών ροών πράγματι ελαττώθηκε δραστικά. Παρά ταύτα, προκαλείται συστηματική αστάθεια λόγω της επιθετικής διπλωματικής ρητορικής που υιοθετεί η κυβέρνηση της Τουρκίας, με αποτέλεσμα να ελλοχεύουν κίνδυνοι ως προς το σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και τις εκπτώσεις στο κράτος δικαίου στη γειτονική χώρα.

Η πολιτική στάση των Χωρών του Visegrad[14]

Η αποτελεσματικότητα της Εξωτερικής Πολιτικής και η ανάγκη αυξανόμενης ενίσχυσης των εξωτερικών συνόρων της Ε.Ε. υιοθετήθηκαν και από τα κράτη του Visegrad. Η Τσεχία, η Ουγγαρία, η Πολωνία και η Σλοβακία εξέφρασαν σημαντικές αντιθέσεις ως προς το περιεχόμενο πολλών ευρωπαϊκών μεταναστευτικών οδηγιών και υπονόμευσαν με τη ρητορική τους τις υφιστάμενες ελευθερίες που συνεπάγεται το κεκτημένο Schengen, εκφράζοντας ακόμα και την ανάγκη επαναφοράς συνοριακών ελέγχων στα σύνορα τους με σκοπό την διατήρηση της εθνικής κυριαρχίας και της εσωτερικής ασφάλειας. [15] Αντιμετώπισαν τη Μεταναστευτική Πολιτική με έμφαση στην εξωτερική της διάσταση. Σε αυτή τη βάση, προωθήθηκε ο εντοπισμός και η  διαχείριση των αιτιών της μαζικής εισροής αιτούντων ενώ κάθε πτυχή της Εξωτερικής πολιτικής η οποία αναλύθηκε προηγουμένως και έχει συνάφεια με τον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων και τη Συνεργασία της Ε.Ε. με τρίτες Χώρες, αντιμετωπίστηκε με συναίνεση από τις χώρες του Visegrad. Ο επικρατέστερος τρόπος προκειμένου να ερμηνεύσουμε τη διακριτή στάση της Τσεχίας, της Ουγγαρίας, της Πολωνίας και της Σλοβακίας, μέσα από ένα διεθνολογικό θεωρητικό πρίσμα, είναι να επικεντρωθούμε στον τρόπο που επιδρούν τα κρατικά συμφέροντα και η γεωπολιτική θέση του εκάστοτε κράτους στην άσκηση της εθνικής πολιτικής (Σχολή Νεορεαλισμού).[16] Έτσι φαίνεται ότι οι γεωπολιτικές συνθήκες επηρεάζουν τον τρόπο της εθνικής αντίδρασης στο φαινόμενο της μετανάστευσης και τα κράτη προσπαθούν να επιβεβαιώσουν τον έλεγχο των συνόρων τους. Ιδιαίτερα τα κράτη, που λόγω γεωπολιτικής θέσης έχουν χερσαία ή θαλάσσια εξωτερικά σύνορα, είναι πιθανότερο να συνδέσουν τη μετανάστευση με την ασφάλεια και τη διατήρηση της εθνικής τους κυριαρχίας και να επιδιώξουν γεωστρατηγικό κέρδος μέσω της μετακίνησης των πληθυσμών. (Szalai, 2017). Η εισροή πολυάριθμων ομάδων αιτούντων άσυλο, στάθηκε για τις χώρες της ανατολικής Ευρώπης ένα εργαλείο ενίσχυσης της διαπραγματευτικής ισχύος τους και βάσει του νεορεαλιστικού επιχειρήματος «η κατανομή της ισχύος καθορίζει τις διεθνείς σχέσεις, επομένως η πολιτική σύγκρουση προκαλεί αλλαγές στην ισορροπία μεταξύ των κρατών (Szalai, 2017). Κατ’αυτόν τον τρόπο, τα κράτη του Visegrad δημιούργησαν ένα διαφοροποιημένο πολιτικό σκηνικό στην κεντρική Ευρώπη, υποστηρίζοντας την υποδοχή και ποσοστιαία κατανομή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη της Ε.Ε., αλλά και αντιμετωπίζοντας τη μετανάστευση με όρους κάλυψης της ζήτησης για εργατικό δυναμικό. Έτσι, χρησιμοποίησαν το προσφυγικό ζήτημα ως μοχλό αμφισβήτησης των ηγεσιών της Γαλλίας, της Γερμανίας και του Η.Β. Τελικά, σε σύμπλευση με τα ιστορικά βιώματα, την εθνική ομοιογένεια που χαρακτηρίζει αυτές τις χώρες και την ανάδειξη ξενοφοβικών τάσεων, ακολούθησαν περιοριστική πολιτική στη μετακίνηση των πληθυσμών.

Προς μια αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας του ενωσιακού συστήματος διαχείρισης της προσφυγικής κρίσης.

Ερευνώντας τις διαστάσεις της ευρωπαϊκής πολιτικής στη διαχείριση του μεταναστευτικού και του καθεστώτος ασύλου, διακρίνουμε ένα μοτίβο που καθορίζει ποιες πολιτικές χαρακτηρίζονται ως επιτυχημένες, μερικώς επιτυχημένες και αναποτελεσματικές. Η συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών στη λήψη αποτελεσματικών, ηθικών και ανθρωπιστικών μέτρων υπήρξε πράγματι συστηματική όταν βρισκόταν σε άμεση σχέση με υπαρκτές απειλές που βασίζονται στην κοινοτική και διακρατική ασφάλεια. (Chebel d’Appollonia, 2019). Ως εκ τούτου, η εξωτερική πολιτική διαχείρισης των ευρωπαϊκών συνόρων και η ανάθεση του ελέγχου των συνόρων με τη μορφή συμφωνίας της Ε.Ε. με τρίτες χώρες συνομολογήθηκαν σε σύντομο χρόνο, γιατί η μετανάστευση διαμορφώνεται ως μια ευμετάβλητη απειλή για την ασφάλεια των χωρών. Αντίθετα, τα κράτη μέλη τείνουν να κινούνται σε διαφορετικές ταχύτητες και αντίθετες κατευθύνσεις, όταν οι πολιτικές μεταρρυθμίσεις για το άσυλο λειτουργούν σύμφωνα με την αρχή της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής των ευθυνών μεταξύ των ίδιων των κρατών μελών. Στην πραγματικότητα, η Ε.Ε. παρουσιάζει επιλεκτικά Κοινή Πολιτική διαχείρισης της Προσφυγικής Κρίσης. Σήμερα αναγνωρίζεται ευρέως ότι οι διαφοροποιήσεις των κρατών ως προς την Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση έχουν καταστεί ένα ουσιαστικό και διαρκές χαρακτηριστικό της Ε.Ε. ενώ η ίδια η Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση έχει προέλθει από μια μακρά σειρά κρίσεων (Chebel d’Appollonia, 2019). Η τελευταία μάλιστα, αφενός εξέθεσε τη μετριοπαθή στάση της Ε.Ε. και την αμφισβήτηση της νομιμοποίησής της, αφετέρου προέβαλε μια διάχυτη «υποκρισία» η οποία τροφοδοτείται από τις πολιτικές προστατευτισμού τόσο σε ενωσιακό, όσο και σε εθνικό επίπεδο. Η διαφοροποιημένη ενσωμάτωση και ανταπόκριση των κρατών μελών στο ευρωπαϊκό οικοδόμημα θα μπορούσε να αποτελέσει ένα σύμπτωμα της ίδιας της υπαρξιακής κρίσης στην Ε.Ε., εφόσον τα κράτη δεν επιθυμούν να προχωρήσουν σε μεγαλύτερη σύγκλιση μεταξύ τους.

Τα επαναλαμβανόμενα και ογκώδη ρεύματα πληθυσμών, που προσέγγισαν τα ευρωπαϊκά σύνορα διεκδικώντας διεθνή προστασία, προκάλεσαν την ταλάντευση των μελών της Ε.Ε. και των κοινωνιών τους ανάμεσα στην προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, την κατοχύρωση της εθνικής τους κυριαρχίας και τα δικαιώματα της ελεύθερης διεθνούς μετανάστευσης (Πέτσας, 2018). Στην περίπτωση της προσφυγικής κρίσης οι τρεις αυτές συνιστώσες λειτουργούν εις βάρος η μία της άλλης και θέτουν ερωτήματα σχετικά με το μέλλον της Ε.Ε. και την ύπαρξη συνοχής και αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών της. Τα αποτελέσματα προσφέρουν σαφείς ενδείξεις πως τα κράτη μέλη δεν λειτουργούν σε θέματα βαρύνουσας σημασίας, σύμφωνα με το άρθρο 80 της ΣΛΕΕ, που ορίζει μία Ευρωπαϊκή Ένωση Αλληλεγγύης και Δίκαιης Κατανομής Ευθυνών. Ταυτόχρονα η προσωρινή αναστολή της Συνθήκης Schengen, που εφαρμόστηκε από αρκετά κράτη, αν και προβλέπεται σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης, σχετικές με τη δημόσια τάξη και την εσωτερική ασφάλεια, σε κάποιες περιπτώσεις κρίθηκε αβάσιμη και ήρθε σε αντίθεση με τα άρθρα 67-80 της ΣΛΕΕ, που ιδρύουν το χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης στην Ε.Ε. Η μεταναστευτική πολιτική και η πολιτική ασύλου αφενός παραμένουν στη δικαιοδοσία των κρατών μελών της Ε.Ε., επομένως επηρεάζονται από τα κρατικά συμφέροντα και τη στρατηγική κουλτούρα των χωρών. Αφετέρου, το φαινόμενο της μετακίνησης των πληθυσμών λαμβάνει υπερεθνική διάσταση σήμερα και χρήζει διαχείρισης μέσα σε πλαίσια ενωσιακής συνεργασίας, συνεπούς και μακροπρόθεσμης στρατηγικής, ανθρωπιστικής πολιτικής και εξισορρόπησης των δικαιωμάτων και των ευθυνών που απολαμβάνουν τα κράτη μέλη της Ε.Ε.

Βιβλιογραφία

Ανεστόπουλος, Θ. (2017), Γεωγραφία και ανάλυση των μεταναστευτικών ροών στον μεσογειακό χώρο: οπτικοποιώντας τη σύγχρονη μεταναστευτική «κρίση». Θεσσαλονίκη: Αριστοτέλειο Πανεπιστήμιο Θεσσαλονίκης.

Atanassov, N. and Radjenovic, A. (2018), EU asylum, borders and external cooperation on migration: Recent developments, European Union:  Brussels

Bux, U. (2019) ‘Διαχείριση των εξωτερικών συνόρων’, διαθέσιμο εδώ (Τελευταία Επίσκεψη: 20/11/2019)

Chebel d’Appollonia, Α. (2019), ‘EU migration policy and border controls: from chaotic to cohesive differentiation’, Comparative European Politics, 17(2), pp. 192–208

European Commision. (2016). ‘Relocation and Resettlement – State of Play’, διαθέσιμο εδώ (Τελευταία Επίσκεψη 20/11/2019)

European Union (2016) ‘Division of competences within the European Union’, διαθέσιμο εδώ (Τελευταία Επίσκεψη 20/11/2019)

Ευρωπαϊκό Συμβούλιο (2019) ‘Μεταναστευτική πολιτική της ΕΕ’, διαθέσιμο εδώ (Τελευταία Επίσκεψη: 20/11/2019)

Hampshire, J., (2015). European migration governance since the Lisbon treaty: introduction to the special issue. Journal of Ethnic and Migration Studies, 42(4), pp. 537-553.

Hansen, R., Randeria, S., (2016). Tensions of refugee politics in Europe. Science, 353(6303), pp. 994-995.

Henrekson Magnus, Ö. Ö. a. T. S., (2019). The Refugee Crisis and the Reinvigoration of the Nation State: Does the European Union Have a Common Asylum Policy?. In: A. M. K. L. a.

L. O. Antonina Bakardjieva Engelbrekt, ed. The European Union and the Return of the Nation State. Cham, Switzerland: Palgrave Macmillan.

Marzocchi, O. (2019). ‘Ελεύθερη κυκλοφορία προσώπων’, διαθέσιμο εδώ (Τελευταία Επίσκεψη 20/11/2019).

Μπούμπουλης, Χ., (2015). Ο ΡΟΛΟΣ ΤΗΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ ΣΤΗ ΔΙΑΤΆΡΑΞΗ Ή ΤΗ ΔΙΑΤΗΡΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΕΘΝΟΥΣ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ. Πειραιάς: Πανεπιστήμιο Πειραιώς.

Πέτσας, Ι., (2018). Νέες Προκλήσεις Ασφάλειας που αντιμετωπίζει η  Ευρωπαϊκή Ένωση, Ρόδος : Πανεπιστήμιο Αιγαίου.

Reslow, N., (2019). Horizontal and Vertical Diversity: Unintended Consequences of EU External Migration Policy. The International Spectator, 54(1), pp. 31-44.

Salazar, J., (2017). The EU’s Internal and External Responses to the European Immigration Crisis. Global Societies Journal, 5(0), pp. 86-105.

Sokolska, Ι. (2019) ‘Πολιτική Ασύλου’, διαθέσιμο  εδώ (Τελευταία Επίσκεψη: 20/11/2019)

Szalai, M.,  Z. C. a. N. G., (2017). V4 Migration Policy: Conflicting Narratives and Interpretative Frameworks. Institute for Foreign Affairs and Trade, pp. 19-30.

Tawat, M., (2016). Towards an ever “closer” union? Refugee Policy and Social Cohesion in Eastern EU Member States. East European Politics, 32(2), pp. 277-284.

Trauner, F., (2016). Asylum policy: the EU’s ‘crises’ and the looming policy regime failure. Journal of European Integration, 38(3), pp. 311-325.

UNHCR (1951). ‘ΣΥΜΒΑΣΗ ΤΟΥ 1951 ΓΙΑ ΤΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΤΩΝ ΠΡΟΣΦΥΓΩΝ’, διαθέσιμο εδώ (Τελευταία Επίσκεψη 20/11/2019)

Παραπομπές

[1] Ο Συριακός Εμφύλιος πόλεμος ξεκίνησε το 2011 στα πλαίσια της Αραβικής Άνοιξης,  εξελίχθηκε σε εμφύλια διαμάχη στην οποία η Συριακή Κυβέρνηση έθεσε τον στρατό σε ισχύ προκειμένου να καταστείλει τις εξεγέρσεις. Οι συνεχόμενες εντάσεις στην περιοχή της Συρίας έχουν προκαλέσει μεγάλο κύμα μετακίνησης πληθυσμών που κατευθύνεται εκτός του Συριακού εδάφους προκειμένου να αναζητήσει Άσυλο σε ξένες χώρες , συμπεριλαμβανομένων και των χωρών της Ε.Ε.

[2] Συντρέχουσες αρμοδιότητες (άρθρο 4 της ΣΛΕΕ): η ΕΕ και τα κράτη μέλη της ΕΕ μπορούν να νομοθετήσουν και να εγκρίνουν νομικά δεσμευτικές πράξεις. Τα κράτη της ΕΕ ασκούν την αρμοδιότητά τους όπου η ΕΕ δεν ασκεί ή έχει αποφασίσει να μην ασκήσει την αρμοδιότητά της

[3] Η Σύμβαση της Γενεύης υπογράφηκε το 1951 στα πλαίσια του Ο.Η.Ε, προκειμένου να καθορίσει το καθεστώς και την ιδιότητα του Πρόσφυγα  στην Ευρώπη μετά το Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο. Η αρχική Σύμβαση τοποθετούσε χρονικούς και τοπικούς περιορισμούς στον καθορισμό του Πρόσφυγα, οι οποίοι αφαιρέθηκαν με το ανανεωμένο Πρωτόκολλο του 1967.

[4] Ως «Τρίτες Χώρες» αναφέρονται οι χώρες εκτός της Ε.Ε.

[5] Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, το άρθρο 80 της ΣΛΕΕ ορίζει  ρητά ότι οι πολιτικές μετανάστευσης διέπονται από την αρχή της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών, μεταξύ άλλων και στο επίπεδο των οικονομικών βαρών. Οι ενέργειες της ΕΕ για το άσυλο θα πρέπει, εφόσον είναι απαραίτητο, να εφαρμόζουν τα κατάλληλα μέτρα για να εξασφαλίζεται η εφαρμογή της εν λόγω αρχής.

[6] Το ΚΕΣΑ ξεκίνησε το 1999 με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ και διαμορφώθηκε από τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα σε δύο φάσεις. Στην πρώτη φάση το ΚΕΣΑ στόχευε στον καθορισμό των ελάχιστων προδιαγραφών στις Πολιτικές για το Άσυλο. Το «δεύτερο στάδιο» του ΚΕΣΑ εγκρίθηκε μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, με αλλαγή προσανατολισμού και έμφαση στη διαμόρφωση ενός ενιαίου καθεστώτος προστασίας.

[7] Το κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου πρέπει να περιλαμβάνει τα εξής στοιχεία: ενιαίο καθεστώς ασύλου, ενιαίο καθεστώς επικουρικής προστασίας, κοινό σύστημα προσωρινής προστασίας, κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του ενιαίου καθεστώτος ασύλου ή επικουρικής προστασίας, κριτήρια και μηχανισμούς για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση της αίτησης, προδιαγραφές σχετικά με τις συνθήκες υποδοχής, σύμπραξη και συνεργασία με τρίτες χώρες

[8] Ο κανονισμός αυτός αποσκοπεί στον προσδιορισμό του κράτους μέλους, το οποίο είναι υπεύθυνο για την εξέταση μιας αίτησης ασύλου και για την αποτροπή της κατάχρησης των διαδικασιών ασύλου από υπήκοο τρίτης χώρας (ΕΚ. άρθρο 343/2003). Βασική θέση του Δουβλίνου ΙΙ είναι, ότι ένα μόνο κράτος μέλος είναι υπεύθυνο για την εξέταση μιας αίτησης ασύλου, και αυτό είναι το κράτος πρώτης υποδοχής του αιτούντος Άσυλο. Στόχος είναι η αποφυγή  της αποστολής των αιτούντων άσυλο  από τη μία χώρα στην άλλη και η αποτροπή της κατάχρησης του συστήματος με την υποβολή περισσότερων αιτήσεων από ένα μόνο άτομο.

[9] Η διαδρομή της ανατολικής Μεσογείου: Θαλάσσια σύνορα Κύπρου και Ελλάδας/Χερσαία σύνορα Ελλάδας και Βουλγαρίας με Τουρκία

  1. Η διαδρομή της κεντρικής Μεσογείου: Θαλάσσια σύνορα Ιταλίας – Μάλτας
  2. Η διαδρομή της δυτικής Μεσογείου: Θαλάσσια και χερσαία σύνορα Ισπανίας
  3. Η διαδρομή των Κανάριων Νήσων: Θαλάσσια σύνορα δυτικής Αφρικής και Κανάριων Νήσων που ανήκουν στην Ισπανία (εντάσσεται στην διαδρομή της δυτικής Μεσογείου)
  4. Η διαδρομή προς Απουλία και Καλαβρία: Επικίνδυνή διαδρομή στην ανοικτή θάλασσα με προορισμό τις ιταλικές χερσονήσους (εντάσσεται στη διαδρομή της κεντρικής Μεσογείου από το 2014)
  5. Η διαδρομή των δυτικών Βαλκανίων: Χερσαία σύνορα πολλαπλών κρατών (ΠΓΔΜ – Σερβία – Βοσνία – Κροατία) από την Ελλάδα έως την Ουγγαρία
  6. Η διαδρομή ανατολικών συνόρων: Χερσαία σύνορα μεταξύ Λευκορωσίας, Μολδαβίας, Ουκρανίας και Ρωσικής Ομοσπονδίας με τα ανατολικά κράτη μέλη της ΕΕ (Εσθονία, Φινλανδία, Ουγγαρία, Λετονία, Λιθουανία, Νορβηγία, Πολωνία, Σλοβακία, Βουλγαρία και Ρουμανία) και 8. η κυκλική διαδρομή Αλβανίας – Ελλάδας: Χερσαία σύνορα Ελλάδας – Αλβανίας

[10] Συμπληρωματικά, η Χρηματοπιστωτική Κρίση που αντιμετώπισαν κάποιες από τις Μεσογειακές Χώρες με κύριες την Ελλάδα και την Ιταλία τις τοποθέτησε σε ευάλωτη θέση κατά την άφιξη των προσφυγικών ροών. Συνάμα οι χώρες βρέθηκαν στο επίκεντρο της Προσφυγικής Κρίσης γεγονός που είχε ως αποτέλεσμα να επωμιστούν τη διαχείριση πολυάριθμου όγκου προσφύγων

[11] Άρθρα 67-80 της ΣΛΕΕ

[12] Η Συνθήκη Schengen επιτρέπει σε μεμονωμένα κράτη να επαναφέρουν συνοριακούς ελέγχους σε περιπτώσεις δημόσιας τάξης ή εθνικής ασφάλειας. Εάν η κατάσταση έκτακτης Ανάγκης συνεχιστεί αυτό μπορεί να επεκταθεί. Πρόκειται για μια εξαίρεση που προορίζεται ως προσωρινή. Η δυνατότητα έχει χρησιμοποιηθεί ευρέως από πολλές χώρες οι οποίες έχουν ανανεώσει και επεκτείνει συνεχώς  ελέγχους στα σύνορα. Εσωτερικά  Σύνορα εφαρμόστηκαν προσωρινά από τις: Αυστρία, Δανία, Γαλλία, Γερμανία, Σουηδία, Νορβηγία. Σήμερα 6 χώρες διαθέτουν ελέγχους σε ισχύ

[13] Μέσω του Ταμείου Εσωτερικής Ασφάλειας (ΤΕΑ) η Ε.Ε. διαθέτει κονδύλια προκειμένου να ελαφρύνει το βάρος των χωρών στο ζήτημα της διαχείρισης των εξωτερικών Συνόρων.

[14] Η ομάδα Visegrad, γνωστή και ως χώρες του Visegrad, είναι μια συμμαχία η οποία απαρτίζεται από τέσσερα κράτη της κεντρικής Ευρώπης, την Τσεχία, την Ουγγαρία, την Πολωνία και τη Σλοβακία, με σκοπό την προώθηση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσής τους

[15] Η Συνθήκη Schengen προβλέπει την κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορά τους καθώς και τη θέσπιση καθεστώτος ελεύθερης κυκλοφορίας όλων των υπηκόων των χωρών οι οποίες την έχουν υπογράψει.

[16] Στο νεορεαλιστικό μοντέλο η δομή του διεθνούς συστήματος λειτουργεί ως συνάρτηση, με την κατανομή ισχύος μεταξύ των κρατών να είναι η ανεξάρτητη μεταβλητή και τη συμπεριφορά τους η εξαρτημένη. Μία βασική διαφωνία στους κόλπους του νεορεαλισμού αφορά το κατά πόσον τα κράτη προσπαθούν διαρκώς και εγγενώς να επεκτείνουν την επικράτειά τους τροποποιώντας προς όφελός τους το διεθνές σύστημα (επιθετικός ρεαλισμός), ή απλώς προσπαθούν διαρκώς να επιβιώσουν προλαμβάνοντας την εις βάρος τους επέκταση ανταγωνιστικών κρατών και διατηρώντας το status quo (αμυντικός ρεαλισμός).