ΟΗΕ και Συλλογική Ασφάλεια: θεσμισμός vs εθνικά συμφέροντα

του Δημήτρη Πανταζή,

Πρόλογος

Πόλεμος, σύρραξη, ένοπλη διαμάχη. Τρεις όροι-συνιστώσες της πρακτικής χρήσεως βίας, ως αναγκαία προϋπόθεση ώστε να επιδιώκονται πολιτικές επιδιώξεις, επιλογές ή και στόχοι κατά του αντιπάλου (Clausenwitz 1976, σ.75). Αν και η ανθρώπινη ιστορία κατακλύζεται από τη χρήση ένοπλης βίας, το τέλος του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου υπήρξε, ίσως και συγκυριακά, σημείο αφετηρίας για μία εις βάθος αναθεώρηση της αντίληψης για την ειρηνική συμβίωση των λαών αυτού του πλανήτη. Η θεσμική οργάνωση της διεθνούς κοινότητας -με τον ΟΗΕ να κατέχει έναν εξέχοντα ρόλο σε αυτήν- και αργότερα το τέλος του Ψυχρού Πολέμου υπήρξαν σαφώς καταλυτικοί παράγοντες ώστε οι διακρατικές συγκρουσιακές εξάρσεις να εμφανίσουν αξιοσημείωτες πτωτικές τάσεις (Baylis 2013, σ.302).

Έχοντας συμπληρώσει πάνω από εβδομήντα χρόνια ζωής, θεμελιώνοντας το σύγχρονο διεθνές δίκαιο, χαίροντας καθολικής αποδοχής και αυξημένης τυπικής ισχύος για τα συμβληθέντα κράτη-μέλη[1], ο Καταστατικός Χάρτης των Ηνωμένων Εθνών (εφεξής ΧαρτΗΕ ή  Χάρτης), ως βασική του δραστηριότητα, συγκρότησε ένα οικουμενικό σύστημα διατήρησης της διεθνούς ειρήνης, της ασφάλειας, της συνεργασίας και της δικαιοσύνης για τους λαούς. Προς επίτευξη όλων αυτών, βασικοί πυλώνες του Οργανισμού αποτελούν η προώθηση της ειρηνικής διευθέτησης των διαφορών, είτε με πολιτικά είτε με δικαιοδοτικά μέσα, καθώς και η λειτουργία ενός μηχανισμού συλλογικής ασφαλείας, ο οποίος εδραιώνει ένα σύνολο δράσεων κατά μίας de facto διατάραξης της παγκόσμιας ειρήνης.

Ο μηχανισμός συλλογικής ασφάλειας υπό θεσμική σκοπιά

Στο παρόν άρθρο επιδιώκεται λοιπόν, μέσα από τη προσπέλαση του συλλογικού μηχανισμού (ή συστήματος) ασφαλείας, να μελετηθεί τόσο ο κεντρικός ρόλος όσο και η διαχρονικώς παρατηρούμενη ανικανότητα λήψης ουσιαστικών αποφάσεων του Συμβούλιου Ασφαλείας του ΟΗΕ σχετικά με την ενεργοποίηση του μηχανισμού, στις περιπτώσεις όπου υφίσταται κίνδυνος για τη διατήρηση της ειρήνης.

Θεωρείτε αναγκαία επισήμανση, προτού διερευνηθεί η ίδια η θεσμική λειτουργία του μηχανισμού ότι, στην ιστορία του Οργανισμού, έχει παρατηρηθεί επιβολή μέτρων ακόμη και σε μη κρατικούς δρώντες. Η πρακτική αυτή πηγάζει από τις συνεχώς μεταβαλλόμενες εξελίξεις σε συνδυασμό με την παγκοσμιοποίηση των διεθνών σχέσεων, οι οποίες εισάγουν νέους παίκτες και αντιλήψεις στο διεθνές σύστημα. Βασικές εξελίξεις στο μεταπολεμικό διακρατικό περιβάλλον υπήρξαν ενδεικτικά:

  • Η διαδικασία από-αποικιοποίησης, ως απόρροια της έκφρασης των αιτημάτων για λαϊκή αυτοδιάθεση, που σε πολλές περιπτώσεις ωστόσο οδήγησε σε κενά εξουσίας και εσωτερικές διαμάχες, κυρίως στις χώρες του Τρίτου Κόσμου (βλ. περίπτωση της ONUC στο Κονγκό).
  • Οι μεταψυχροπολεμικές εξελίξεις, που ανέδειξαν την τάση για παρακμή της κεντρικής κρατικής εξουσίας και συνεπακόλουθα εθνοτικές διαμάχες κυρίως στα ανατολικοευρωπαϊκά καθεστώτα, όπως στην περίπτωση της κατάρρευσης της ενιαίας Γιουγκοσλαβίας (βλ. περίπτωση της SFOR στη Βοσνία).
  • Οι τρομοκρατικές επιθέσεις της 11ης Σεπτεμβρίου στην Νέα Υόρκη, ως αφορμή ανακίνησης ζητημάτων (i) διατάραξης της ειρήνης από ασύμμετρες απειλές ασφαλείας και (ii) προληπτικής αυτοάμυνας κατά της τρομοκρατίας [βλ. περιπτώσεις των επιχειρήσεων «Σοκ και Δέος» στο Ιράκ (Cox 2013, σ.105-108) και ISAF στο Αφγανιστάν (Ηρακλείδης 2011, σ.72-73)]. Η διεθνής μελέτη θεωρεί ότι τέτοιες ενέργειες εδράζονται στις συνέπειες της ανυπαρξίας ισχυρής κεντρικής εξουσίας, οικονομικής δυσπραγίας και ανθρώπινης υπανάπτυξης, οι οποίες διευκολύνουν τη στρατολόγηση «μαχητών» (Χειλά 2013, σ.176-187˙ Sheeman 2013, σ.315-317).
  • Η διεθνής πεποίθηση περί προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων αλλά και της αποτροπής γενοκτονιών, εγκλημάτων πολέμου, εθνοκαθάρσεων καθώς και εγκλημάτων κατά της ανθρωπότητας μέσω των ανθρωπιστικών επεμβάσεων υπό το πρίσμα του δόγματος «Ευθύνης Προστασίας (Responsibility to Protect)». Στη συγκεκριμένη περίπτωση δύναται να ενεργοποιηθεί το σύστημα συλλογικής ασφάλειας των ΗΕ (βλ. περίπτωση KFOR στο Κοσσυφοπέδιο) (Περράκης 2013, σ.115).

Οι αρχικές ενέργειες σε περίπτωση απειλής της ειρήνης αφορούν λοιπόν το χαρακτηρισμό μίας κατάστασης ως «[…]απειλή για την ειρήνη, διατάραξη της ειρήνης ή επιθετική ενέργεια[…]» από το ΣΑ[1]. Εάν πράγματι διαπιστωθεί, τότε το Συμβούλιο δύναται να παρέχει τις αναγκαίες συστάσεις προς τα ενδιαφερόμενα μέρη ή και να λάβει προσωρινά μέτρα πριν τεθεί σε λειτουργία το ίδιο το σύστημα συλλογικής ασφάλειας[2]. Η ίδια η πρακτική του Οργανισμού έχει αποδείξει άλλωστε τη συλλογική πεποίθηση ότι η απόφαση για δράση κατά της διατάραξης της ειρήνης δεν μπορεί να λαμβάνεται ακαριαία αλλά θα πρέπει να υφίσταται μία σταδιακή κλιμάκωση ως προς τις καθοριζόμενες ενέργειες, για αυτό και σπανίως το ΣΑ προβαίνει στη λήψη σπασμωδικών αποφάσεων.

Ένα ενδιαφέρον παράδειγμα κατανόησης της διαδικασίας αυτής, σε σύγκριση και με τις νέες αντιλήψεις για τη διεθνή ειρήνη και ασφάλεια που αναφέρθηκαν παραπάνω, αποτελεί η περίπτωση της Σομαλίας στις αρχές της δεκαετίας του ’90. Η κατάρρευση της κεντρικής κυβέρνησης και οι εσωτερικές φυλετικές διαμάχες που ακολούθησαν για την άνοδο στη εξουσία, σε συνδυασμό με μία εκτεταμένη ανθρωπιστική κρίση ως απόρροια επισιτιστικού προβλήματος, ενεργοποίησε τους μηχανισμούς του ΟΗΕ για την επίλυση του ζητήματος (Χειλά 2013, σ.143). Και πράγματι πριν το ΣΑ εξουσιοδοτήσει στρατιωτικές επιχειρήσεις στην περιοχή εκκίνησε τη διαδικασία αρχικά με την αναγνώριση της απειλής για την ειρήνη και την ανθρώπινη επιβίωση και κατόπιν προέβη σε έκκληση για παύση πυρός, μεσολάβηση και συνεργασία μεταξύ των αντιμαχόμενων πλευρών, ώστε να επιλυθεί η κρίση[3].

Η λειτουργία του μηχανισμού συλλογικής ασφαλείας καθορίζεται λοιπόν κυρίως μέσα από τη λήψη ουσιαστικών μέτρων κατά του μη συμμορφούμενου δρώντα. Τα μέτρα αυτά διακρίνονται σε δύο κατηγορίες ως προς τη φύση τους. Στην πρώτη κατηγορία υφίστανται τα κυρωτικά μέτρα που δε συνεπάγονται χρήση ένοπλης βίας (ενδεικτικά η διακοπή των οικονομικών σχέσεων, των συγκοινωνιών, των μέσων επικοινωνίας και η διακοπή διπλωματικών σχέσεων)[4]. Στη δεύτερη κατηγορία διακρίνονται τα κατ’ εξουσιοδότηση στρατιωτικά μέτρα κατά του χρήστη παράνομης ένοπλης βίας (ενδεικτικά στρατιωτικές επιδείξεις, αποκλεισμός και επιχειρήσεις των ένοπλων δυνάμεων των Μελών των Ηνωμένων Εθνών)[5], που λαμβάνονται ωστόσο όταν όλα τα υπόλοιπα μέτρα και δράσεις του Οργανισμού έχουν πια εξαντληθεί και δεν παράγουν ένα χρήσιμο αποτέλεσμα.

Τέλος, αναφορικά με την αποτελεσματικότητα των ανωτέρω στρατιωτικών μέτρων, ο Χάρτης έχει προβλέψει αφενός την παροχή στρατιωτικών διευκολύνσεων που πρέπει να παρέχονται ή και να είναι διαθέσιμες ανά πάσα στιγμή από τα κράτη-μέλη του ΟΗΕ, αφετέρου τη δημιουργία της Επιτροπής Στρατιωτικού Επιτελείου[6]. Αναφορικά βέβαια με την τελευταία, πολιτικοί λόγοι και η ψυχροπολεμική καχυποψία των πέντε (5) μόνιμων μελών του Συμβουλίου Ασφαλείας, την κατέστησαν ανενεργή (Wheeler 1994, σ.9-14˙ Ρούκουνας 2015, σ.543).

Από τη θεωρία… στην πράξη.

Θεσμικά, το συλλογικό σύστημα ασφαλείας αποτελεί ένα εξόχως θέσεως εργαλείο στη διάθεση του Οργανισμού προς αποτροπή των απειλών κατά της ειρήνης. Αναμφίβολα κατέχει το μονοπώλιο στη νομιμοποίηση της χρήσης βίας μέσω του μηχανισμού συλλογικής ασφαλείας, για αυτό και ο ρόλος και η σημασία του είναι ιδιαιτέρως σημαντικά. Παρόλα αυτά δεν είναι σπάνιες οι φορές που παρατηρήθηκε σχετική δυσκαμψία στη λήψη των αποφάσεων. Το γεγονός αυτό οφείλεται ίσως σε μεγάλο βαθμό στην ίδια τη δομή του Συμβουλίου. Το ΣΑ απαρτίζεται από πέντε μόνιμα μέλη, τις ΗΠΑ, τη Ρωσία, το ΗΒ, τη Γαλλία και τη Κίνα και δέκα μη-μόνιμα μέλη με διετή θητεία. Το δικαίωμα ωστόσο των πέντε μόνιμων μελών στην αρνησικυρία (veto) των αποφάσεων, που σκοπό είχε την αποφυγή σύγκρουσης μεταξύ του ίδιου του Οργανισμού και των ισχυρότερων μελών του, κατά τη σύστασή του (Νάσκου-Περράκη κ. συν. 2015, σ.192), οδηγεί το Συμβούλιο σε μία σχετική αδυναμία ελέγχου των εσωτερικών του τάσεων, ειδικά στις περιπτώσεις όπου η λήψη μέτρων δύναται να βλάψει τα εθνικά συμφέροντα των μόνιμων μελών (Βαρβαρούσης 2004, σ.415).

Ιστορικά, η αδυναμία και αδράνεια του Οργανισμού να λάβει μέτρα, εξαιτίας  της αδιαλλαξίας των μελών, παρατηρήθηκε ήδη από την πρώτη φορά που κλήθηκε μεταπολεμικά να δώσει σχετικές λύσεις, στην περίπτωση της Κρίσης της Κορέας (1950) (Ρούκουνας 2015, σ.543), κυρίως εξαιτίας της ψυχροπολεμικής καχυποψίας. Παρόλα αυτά, στην περίπτωση της Κορέας, το Ψήφισμα 377 (V) της Γενικής Συνέλευσης συνετέλεσε ώστε να διαχυθεί η εκτελεστική εξουσία του Συμβουλίου υποκαθιστώντας το, στις περιπτώσεις που το τελευταίο αδυνατεί να λάβει χρήσιμες αποφάσεις (Ρούκουνας 2015, σ.544).

Μετά το πέρας της δεκαετίας του 80’, το τέλος του Ψυχρού Πολέμου μπορεί μεν να απελευθέρωσε το Συμβούλιο από τις πολιτικές και ιδεολογικές διαφωνίες. Δεν παύει ωστόσο να παρατηρείται μία στροφή στη σχετική δυσκαμψία, ίσως εξαιτίας της απότομης μετάβασης από ένα διπολικό προς ένα πολυπολικό διεθνές σύστημα, με έντονα στοιχεία ανταγωνισμού, όχι τόσο σε ιδεολογικό όσο σε κοινωνικοοικονομικό επίπεδο. Στο σύγχρονο σύστημα διαφαίνεται μία συνεχής επιδίωξη για αύξηση της ισχύος και της επιρροής, της ενεργειακής απεξάρτησης, του εμπορικού πλεονάσματος και της προβολής κοινωνικών αξιών.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα εσωτερικού διχασμού του Συμβουλίου υπήρξε η περίπτωση της πρόσφατης Κρίσης στη Συρία. Η J. Gifkins (2012, σ.377-393), σε μία άκρως περιεκτική ανάλυση, εξηγεί ότι οι βασικές διαφωνίες των μόνιμων μελών αφορούσαν τόσο την οπτική γωνία ερμηνείας της κρίσης όσο και τα απαιτούμενα μέτρα που θα έπρεπε να εφαρμοστούν. Στο πεδίο της άσκησης εξωτερικής πολιτικής για παράδειγμα, η ρωσική στήριξη στο καθεστώς Άσαντ αποσκοπεί κυρίως (i) στην αναζήτηση οικονομικού κέρδους από την προβολή ισχύος και εξισορρόπηση των δυνάμεων, (ii) στην διατήρηση του status quo και του ρωσικού γοήτρου στο παγκόσμιο σύστημα απέναντι στην αμερικανική προσπάθεια για επιρροή καθώς επίσης και (iii) η  ενίσχυση της επίδρασής της στη Μέση Ανατολή (Bagdonas 2012, σ.66-71). Οι ΗΠΑ από την άλλη επιδιώκουν, μέσα από την εμπλοκή τους στη συριακή κρίση, την προβολή των εθνικών τους συμφερόντων υπό το πρόσχημα της ανθρωπιστικής ευθύνης, της προαγωγής του φιλελεύθερου κράτους δικαίου, της πολιτικής αυτοδιάθεσης, του αφοπλισμού από όπλα μαζικής καταστροφής και την καταπολέμηση της τρομοκρατίας.

Τελικές επισημάνσεις

Είναι εμφανές ότι, παρόλο που η διεθνής κοινότητα έχει κάνει αξιόλογες προσπάθειες για την οριοθέτηση της χρήσης βίας στο παγκόσμιο περιβάλλον, οι αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας ως κατεξοχήν εκτελεστικό όργανο διακατέχονται από ένα πνεύμα σύγκρουσης μεταξύ διεθνούς δικαίου και προβολής ισχύος (βλ. περίπτωση KFOR) καθώς και προώθησης συμφερόντων (βλ. περίπτωση της αδυναμίας λήψης ουσιαστικών μέτρων από τον ΟΗΕ για τη Συρία). Τα πέντε μόνιμα μέλη, των οποίων η καθαυτή μονιμότητα εξυπηρετεί ουσιαστικά την εξισορρόπηση των αντίρροπων δυνάμεων μεταξύ Δύσης και Ανατολής, συχνά έρχονται σε σύγκρουση κατά την τελική λήψη των αποφάσεων, καταλήγοντας είτε σε διατυπώσεις που δεν παράγουν τα επιθυμητά αποτελέσματα είτε και στην πλήρη διαφωνία. Ακόμη, παρόλο που η Γενική Συνέλευση του Οργανισμού έχει δημιουργήσει μέσα από το Ψήφισμα 377 (V) ένα καινοτόμο εργαλείο για τις περιπτώσεις της απραγίας του ΣΑ, ο ρόλος της στις σύγχρονες εξελίξεις παραμένει αρκετά περιορισμένος (Νάσκου-Περράκη κ. συν. 2015, σ.198-200).

Από τα ανωτέρω μπορεί να εξαχθεί ένα γρήγορο συμπέρασμα ότι η περιθωριοποίηση ή η υποκατάσταση του ΣΑ ως οργάνου αποτελεί ίσως μία πιθανή εξέλιξη. Παρόλα αυτά παρατηρείται ότι τα ισχυρά κράτη επιθυμούν τη νομιμοποίηση των ενεργειών τους μέσα από αυτό, όπως στην περίπτωση του Ιράκ και του Κοσσυφοπεδίου (Taylor & Curtis 2013, σ. 451˙ Wentz 2002, σ.23-24). Στον αντίποδα, η νομικός I. Österdahl (2008, σ.308)  θεωρεί ότι το ΣΑ είναι πιθανό να πάψει να υφίσταται μελλοντικά εξαιτίας των αδυναμιών του να δρα παρά να καταργηθεί από μια απόφαση δικαίου.

Ο καθηγητής Θ. Κουλουμπής (2008, σ.411-412) σημειώνει χαρακτηριστικά:

«[…]τα Ηνωμένα Έθνη είναι ένας θεσμός που αντανακλά […] τις πραγματικότητες στο διεθνές σύστημα. […]Τα Ηνωμένα Έθνη σε τελική ανάλυση, αποτελούν […] αντανάκλαση του βαθμού στον οποίο οι μεγάλες δυνάμεις […] θεωρούν τους εαυτούς τους ως προνομιούχους[…].»

Άρα λοιπόν, παρόλο το ρηξικέλευθο της λειτουργίας του συλλογικού μηχανισμού ασφαλείας στη μεταπολεμική ιστορία, τελικά αυτός και το Συμβούλιο Ασφαλείας κατά πάσα πιθανότητα θα παραμένουν έρμαια των συστατικών μερών του μιας και η λήψη των αποφάσεων δε θα βασίζεται πάντοτε στο σεβασμό του συνόλου του διεθνούς δικαίου και της διεθνούς ευθύνης αλλά θα επηρεάζεται και από μία πληθώρα άλλων παραγόντων, όπως οι εγχώριες πολιτικές επιλογές, τα εθνικά συμφέροντα, το οικονομικό όφελος και η ισχύς.

Βιβλιογραφία

Bagdonas A. (2012) “Russia’s Interests in the Syrian Conflict: Power, Prestige, and Profit”, στο European Journal of Economic and Political Studies, Vol.5 (2012):2. Instanbul: Fatih University. (Διαθέσιμο εδώ. ) (16/2/20)

Baylis, J. (2013) “Εναλλακτικές προσεγγίσεις στη διεθνή θεωρία”, στο Baylis, J., Smith, S., Owens, P. (επιμ). H Παγκοσμιοποίηση της Διεθνούς Πολιτικής. Θεσσαλονίκη: Επίκεντρο.

Clausenwitz v., C. (1976). On War. New Jersey: Princeton University Press.

Cox, M. (2013) “Από τον ψυχρό πόλεμο στην παγκόσμια οικονομική κρίση”, στο Baylis, J., Smith, S., Owens, P. (επιμ). H Παγκοσμιοποίηση της Διεθνούς Πολιτικής. Θεσσαλονίκη: Επίκεντρο.

Gifkins, J. (2012) “The UN Security Council Divided: Syria in Crisis”, στο Global Responsibility to Protect Journal, Vol.4 (2012):3. Leiden: Brill/Nijhoff,
(draft available by editor here. (16/2/20)

Österdahl, I., (2008) “The Diluted, Dismantled, Disjointed…”, στο Engdahl, Ο. –Wrange, P. (επιμ.) Law at War: The Law as it was and the Law as it should be. Leiden: Brill Hotei Publishing

Sheeman, M. (2013) “Ο μεταβαλλόμενος χαρακτήρας του πολέμου”, στο στο Baylis, J., Smith, S., Owens, P. (επιμ). H Παγκοσμιοποίηση της Διεθνούς Πολιτικής. Θεσσαλονίκη: Επίκεντρο.

Taylor, P. – Curtis, D. (2013) “Τα Ηνωμένα Έθνη”, στο στο Baylis, J., Smith, S., Owens, P. (επιμ). H Παγκοσμιοποίηση της Διεθνούς Πολιτικής. Θεσσαλονίκη: Επίκεντρο.

Wentz, L., (2002) Lessons from Kosovo: The KFOR Experience. Washington DC, Command and Control Research Program (διαθέσιμο εδώ. ) (3/5/19)

Wheeler, G. (1994). The United Nations Security Council Military Staff Committee: Relic or Revival?. Washington, DC: National War College (διαθέσιμο εδώ.) (15-2-20)

Βαρβαρούσης, Π. (2004). Διεθνείς Σχέσεις και Εξωτερική Πολιτική στον 21ο αιώνα. Αθήνα: Εκδόσεις Παπαζήση

Ηρακλείδης, Α., (2011) Ανάλυση και Επίλυση Συγκρούσεων, μία Εισαγωγή. Αθήνα, Ι. Σιδέρης

Κουλουμπής , Θ., (2008) Διεθνείς Σχέσεις, Ισχύς και Δικαιοσύνη. Αθήνα: Εκδόσεις Παπαζήση

Περράκης, Σ., (2013) Διαστάσεις της Διεθνούς Προστασίας των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Αθήνα, Ι. Σιδέρης

Ρούκουνας, Ε. (2015). Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο. Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη

Σαρηγιαννίδης, Μ. (2015). Διεθνές Δημόσιο Δίκαιο, Βασικά Νομοθετήματα. Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Εκδ. Σάκκουλα.

Χειλά, Ε. (2013) Οι Διεθνείς Συγκρούσεις στον 21ο Αιώνα: Ζητήματα Θεωρίας και Διαχείρισης. Αθήνα, Ποιότητα

[1] Άρθρο 39/ΧαρτΗΕ

[2] Άρθρο 40/ΧαρτΗΕ

[3] UNSCRes 733/1992, 746/1992

[4] Άρθρο 41/ΧαρτΗΕ

[5] Άρθρο 42/ΧαρτΗΕ

[6] Άρθρα 43-50/ΧαρτΗΕ

Απάντηση