του Δημήτρη Πανταζή,

Πρόλογος

18 Φεβρουαρίου 1952. Η Ελλάδα εντάσσεται στο Βορειοατλαντικό Σύμφωνο με το πρώτο κύμα διεύρυνσής του, μαζί με τη γείτονα Τουρκία[1]. 18 Φεβρουαρίου 2020. Η ελληνική αντιπροσωπεία, αποτελούμενη από μέλη της Βουλής, αποχωρεί δυσαρεστημένη από τη συνεδρίαση των επιτροπών του ΝΑΤΟ, επικαλούμενη τη συμπεριφορά του προέδρου κατά την τοποθέτηση της πρώτης αναφορικά με τα τρέχοντα ζητήματα αμφισβήτησης της εθνικής κυριαρχίας από την Τουρκία[2]. Το περιστατικό αυτό, από όποια στάση και αν εξετασθεί (ενν. τυχαίο ή όχι;) σίγουρα ανοίγει τη συζήτηση γύρω από  τη σχέση Ελλάδας και ΝΑΤΟ, 68 χρόνια μετά την ένταξη της πρώτης. Το άρθρο αυτό θα προσπαθήσει να προσπελάσει κριτικά μερικές από τις πλευρές της σχέσης αυτής καθώς επίσης να απαντήσει σε καίρια ερωτήματα ως προς τη θέση, τους σκοπούς, τα επιδιωκόμενα οφέλη και τα τελικά αποτελέσματα από την πρόσδεση της χώρας στο Σύμφωνο.

Ιστορική αναδρομή

Παρόλο που η γεωγραφική θέση τόσο της Ελλάδας όσο και της Τουρκίας δεν αποτέλεσε πρωταρχικό σημείο ενδιαφέροντος από την ιδρυτική συνθήκη του Συμφώνου, οι δύο χώρες εισήχθησαν ταυτόχρονα το 1952[3]. Για το γεγονός αυτό οφείλονται μάλλον τρεις βασικοί λόγοι:

  • Η σχέση επιρροής και εξάρτησης των χωρών αυτών από το φιλελεύθερο δυτικό ιδεώδες και τον αμερικανικό πολιτικό, κοινωνικό και οικονομικό ηγεμονισμό, που εκφραζόταν στην μεταπολεμική Ευρώπη με το Δόγμα Τρούμαν.
  • Γεωπολιτικοί παράγοντες, αν αναλογιστεί κανείς την εγγύτητα της ελληνοτουρκικής γραμμής στα νότια σύνορα της ΕΣΣΔ και τη δυνατότητα που προσέφεραν οι χώρες αυτές στην πιθανή αναχαίτιση των καθοδικών τάσεων των σοβιετικών δυνάμεων (Βαρβαρούσης 2004, σ.227).
  • Οι στρατηγικές ευκαιρίες που διέθεταν οι δύο χώρες για την εκπλήρωση των πρωταρχικών σκοπών της συμμαχίας, δηλαδή η δυνατότητα συλλογικής άμυνας απέναντι στους εχθρούς, που στο ψυχροπολεμικό περιβάλλον, μετουσιώνονταν στις σοσιαλιστικές αξίες που ενσάρκωνε η ΕΣΣΔ.

Η σχέση Ελλάδας και ΝΑΤΟ διαταράχτηκε μερικά χρόνια αργότερα, μετά από την αποχώρηση της χώρας από το στρατιωτικό σκέλος του Οργανισμού, το 1974. Η απόφαση της Κυβέρνησης Καραμανλή υπήρξε απόρροια της τουρκική εισβολής, το ίδιο έτος, στην Κύπρο και της αμερικανικής απραξίας στα μακάβρια γεγονότα που ακολούθησαν, χάριν της μη διατάραξης των αμερικανοτουρκικών σχέσεων (Βούλγαρης Γ κ. συν. 2011, σ.109-110). Η έξοδος της χώρας ωστόσο από το στρατιωτικό σκέλος του μοναδικού «προμηθευτή ασφαλείας και σταθερότητας», εν μέσω έντονης ελληνοτουρκικής έντασης, όπως ήταν αναμενόμενο, έβλαψε περισσότερο τα ελληνικά συμφέροντα παρά εκβίασε τις μεγάλες δυνάμεις.

Το νεοδημιουργηθέν κενό ισχύος στην περιοχή καλύφθηκε από την Τουρκία, ενώ η Ελλάδα πάσχιζε να ξεπεράσει την πολιτική αστάθεια και καχυποψία που δημιούργησε η επταετής στρατιωτική δικτατορία. Το ζήτημα της ενδεχόμενης επανεισδοχής στο ΝΑΤΟ τέθηκε στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων από την κυβέρνηση Ράλλη, με αποτέλεσμα να επιτευχθεί εκ νέου είσοδος στο στρατιωτικό σκέλος του Συμφώνου το 1980, με ένα ωστόσο ασαφέστερο καθεστώς (Βούλγαρης Γ κ. συν. 2011, σ.114). Παρόλα αυτά, η χώρα κατόρθωσε σταδιακά να επαναφέρει την αναγκαία περιφερειακή ισορροπία ισχύος και να επανεξετάσει τον πιθανό της ρόλο εντός του Οργανισμού, σε συνάρτηση βέβαια και με το διαπραγματευτικό αβαντάζ που της επέδωσε η είσοδος στην ΕΟΚ.

Τι επιδιώκει η ελληνική εξωτερική πολιτική μέσα από το ΝΑΤΟ;

Για την ελληνική εξωτερική πολιτική, το ΝΑΤΟ είναι ικανό να επιτελέσει έναν κύριο διττό σκοπό:

  • Να αποτελεί τον αναγκαίο πολιτικοστρατιωτικό χώρο ενίσχυσης, μέσω της πολυμερούς διπλωματίας, εν γένει των εθνικών συμφερόντων της Ελλάδος.
  • Να παρέχει, μέσα από το νατοϊκό δόγμα της συλλογικής άμυνας, ένα περιβάλλον ασφαλείας από εξωτερικές και εσωτερικές, συμβατές και ασύμβατες απειλές.

Η εξαγωγή και προώθηση των εθνικών συμφερόντων στους υπερεθνικούς οργανισμούς αποτελεί ένα βασικό δομικό στοιχείο της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής (Τσάκωνας 2016, σ.117). Αποσκοπεί στη διασφάλιση της σταθερότητας στο εγγύς περιβάλλον, μέσω της προβολής του σημαντικού ρόλου της χώρας στο υποσύστημά της, καθώς επίσης στην προώθηση της σύναψης συμμαχιών και της διεύρυνση στρατηγικών ετέρων, μέσω της αύξησης του ενδιαφέροντος της χώρας για τα παγκόσμια πράγματα και τις δράσεις που αναλαμβάνουν οι ίδιοι οι οργανισμοί.  Η διαχρονική αντίληψη της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής για τη συμμετοχή της χώρας σε διεθνείς οργανισμούς, αποδίδεται στην πολυπόθητη «αναζήτηση προμηθευτών ασφαλείας» και την αναγκαιότητα να εξισορροπείται η «εξ’ ανατολής απειλή» (Τσάκωνας 2016, σ.115-116). Η πρακτική αυτή ενός κράτους να προσεγγίζει σε στρατηγικό επίπεδο τη συνεργασία με άλλα κράτη ορίζεται ως εξωτερική εξισορρόπηση και προσφέρει αύξηση της διατιθέμενης ισχύος εξαιτίας του αθροίσματος των προσφερόμενων πόρων και μέσων από τα επιμέρους κράτη (Κουσκουβέλης 2004, σ.212-215).

Για παράδειγμα, η Ελλάδα επέδειξε χαρακτηριστική εξωστρέφεια της περιφερειακής της πολιτικής στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων του ΝΑΤΟ, στην περίπτωση των Δυτικών Βαλκανίων, μετά τη διάλυση της Γιουγκοσλαβίας, το 1991. Η κατάρρευση του ενιαίου σοσιαλιστικού καθεστώτος δημιούργησε νέες συνθήκες αστάθειας, συγκρούσεων και μία σειρά από προκλήσεις στη βαλκανική, στις οποίες τόσο το ΝΑΤΟ, ως εν δυνάμει πάροχος ασφαλείας στο νέο ευρωατλαντικό περιβάλλον (Κουλουμπής  2008, σ.600), όσο και η Ελλάδα, σε μια προσπάθεια προβολής της περιφερειακής της ισχύος, επιχείρησαν να εμπλακούν. Και πράγματι, το ΝΑΤΟ εκμεταλλευόμενο την ιστορική αυτή συγκυρία ανέλαβε, κατ’ εξουσιοδότηση από τον ΟΗΕ[4], σχετικές δράσεις στις περιοχές της πρώην Γιουγκοσλαβίας, με κυριότερες από αυτές την IFOR-SFOR (1995-2004), την KFOR (1999-σήμερα) καθώς και μια σειρά επιχειρήσεων στην νεοσύστατη τότε πΓΔΜ (2001-2005)[5]. Η Ελλάδα συμμετείχε και στις τρεις αυτές περιπτώσεις.

Επικαιρότητα: ποια η συμβολή του ΝΑΤΟ στις  ελληνοτουρκικές σχέσεις;

Την τελευταία δεκαετία οι σχέσεις Αθήνας-Άγκυρας στιγματίζονται από ολοένα αυξανόμενη ένταση, ενώ παράλληλα η αστάθεια ασφάλειας στην Μεσόγειο βρίσκεται στο απόγειό της. Βασικός παραμένει ο προβληματισμός γύρω από το εάν και κατά πόσο το ΝΑΤΟ είναι ικανό να προμηθεύσει στην Ελλάδα το απαραίτητο περιβάλλον ασφαλείας για την συνέχιση της εθνικής επιβίωσης ή σε ένα πιο ακραίο σενάριο, να λάβει θέση υπέρ της Ελλάδος στην περίπτωση ενός θερμού επεισοδίου ή ένοπλης σύρραξης με την Τουρκία.

Αναγιγνώσκοντας την Συνθήκη του Βορείου Ατλαντικού[6], τα συμβαλλόμενα μέρη σε κάθε περίπτωση δεσμεύονται από το 1ο Άρθρο να απέχουν από την οποιαδήποτε παράνομη μεταξύ τους χρήση βίας -πράγμα απολύτως θεμιτό και αναγκαίο για τα μέλη της συμμαχίας- και να προωθούν την διμερή επίλυση των μεταξύ τους διαφορών με ειρηνικά μέσα και σύμφωνα με τον Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών.

Το γεγονός ωστόσο ότι το ΝΑΤΟ, παρά την γενική διατύπωση του Άρθρου 1 του Συμφώνου, δεν έχει καθιερώσει ένα πιο συγκεκριμένο πρότυπο ενεργειών στην περίπτωση διαφορών μεταξύ των μελών του, δημιουργεί ένα αρκετά επισφαλές περιβάλλον για την ελληνική πολιτική άμυνας και ασφάλειας. Η Ελλάδα παρόλο που παραμένει ένα εξαιρετικά ενεργό μέλος του Συμφώνου, αλλά και άλλων διεθνών οργανισμών, δεν αποκομίζει τα προσδοκώμενα κέρδη ασφαλείας εξαιτίας και της συμμετοχής της Τουρκίας (Λυμπέρης 2009, σ.432˙ Tσιριγώτης 2013, σ.785).

Ένα βασικό ζητούμενο ασφαλείας προκύπτει από την πρακτική του ίδιου του Οργανισμού, όπως αυτή καθιερώθηκε από το δόγμα που εισήγαγε ο πρώην ΓΓ Γ. Λουνς, με αφορμή τις τεταμένες ελληνοτουρκικές σχέσεις στη δεκαετία του ’70, μετά την εισβολή των τουρκικών στρατευμάτων στην Κύπρο (1974), την έξοδο της Ελλάδος από το στρατιωτικό σκέλος του ΝΑΤΟ (1974) και αργότερα την είσοδό της εκ νέου (1980). Ο Λουνς διατύπωσε ότι το ΝΑΤΟ θα πρέπει να τηρεί μία γραμμή ίσων αποστάσεων, δεν θα πρέπει να υπεισέρχεται στις διμερείς διαφορές των κρατών μελών αλλά ούτε και να γίνει χώρος συζήτησης ή επίλυσης αυτών, θέσεις που παραμένουν μέχρι και σήμερα, απ’ ότι όλα δείχνουν, στην κορυφή της συζήτησης επί των ελληνοτουρκικών στο Σύμφωνο (Συρίγος 2018). Σε κάθε περίπτωση, το πολιτικό σκέλος του Οργανισμού υπήρξε χώρος διαπραγματεύσεων μεταξύ Ελλάδος και Τουρκίας, ως προς την ουσία των διαφορών των δύο χωρών (οιονεί μεσολαβητικός ρόλος του ΝΑΤΟ) και τη θέσπιση μέτρων οικοδόμησης εμπιστοσύνης, παρόλο που τα αποτελέσματα δεν ήταν πάντοτε ενθαρρυντικά (Κασκαρέλης 2016, σ.151-167˙ Τσάκωνας 2016, σ.117).

Κριτική αποτίμηση της συμμετοχής της Ελλάδας στο ΝΑΤΟ.

Η θέση της Ελλάδος στο ΝΑΤΟ φαίνεται προς το παρόν να αποτελεί, τόσο για τη χώρα όσο και για τη συμμαχία, ένα αδιαπραγμάτευτο γεγονός. Για το ΝΑΤΟ, η γεωγραφική θέση της Ελλάδος, η εγγύτητα σε ασταθείς περιοχές και η προσήλωση στους διεθνείς φιλελεύθερους θεσμούς δίδει τη δυνατότητα όχι μόνο για αυξημένες ικανότητες προώθηση των δυτικών προτύπων διακυβέρνησης (γεωπολιτική δυνατότητα ισχύος) αλλά και για διευκόλυνση των στρατιωτικών επεμβάσεων (γεωστρατηγική δυνατότητα ισχύος) (Tσιριγώτης 2013, σ.704). Για την Ελλάδα, είναι καίριας σημασίας οι δυνατότητες εκμετάλλευσης των ευκαιριών που προσφέρει το Σύμφωνο στο εγγύς περιβάλλον.  Οι νομιμοποιημένες επεμβατικές δράσεις του ΝΑΤΟ στις γειτνιάζουσες περιοχές της χώρας έχουν την ικανότητα να ενισχύουν την περιφερειακή της θέση, να ενισχύουν το διπλωματικό κεφάλαιο και να αυξάνουν την εμπειρία για τις ελληνικές ΕΔ (Ντόκος 2016, σ.180).

Η στάση της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής να αυξήσει τις τελευταίες δεκαετίες το ενδιαφέρον της ως προς τα ζητήματα ασφαλείας, παρόλο που δεν χαρακτηρίζεται από την πλέον αυξημένη ενεργητικότητα, σε συνδυασμό με μία ταυτόχρονη και σταδιακή απομάκρυνση της Άγκυρας από τους δυτικούς θεσμούς, είναι ικανή να ενισχύει το ρόλο της χώρας στη συμμαχία αλλά και να την αναβαθμίζει σε σημαντικό παράγοντα ασφαλείας στην Νοτιοανατολική Μεσόγειο και τα Βαλκάνια σε σχέση με την Τουρκία. Ο Β. Κασκαρέλης (2016, σ.210-215) διηγείται χαρακτηριστικά από τη θέση του ως αντιπρόσωπος της Ελλάδος στο ΝΑΤΟ, ότι η απόφαση του Έλληνα Πρωθυπουργού να προωθήσει στις αρχές του 2000, την αποστολή βοηθητικών στρατιωτικών δυνάμεων στο Αφγανιστάν αναβάθμισε πρώτον τη θέση της χώρας στο Σύμφωνο, λείανε το έδαφος για την προώθηση των περιφερειακών στόχων της Ελλάδας στα Δυτικά Βαλκάνια και τρίτον αποστέρησε από την Άγκυρα και τα Σκόπια το διαπραγματευτικό πλεονέκτημα από τη δική τους συμμετοχή (σσ τα Σκόπια συνεργάζονταν στρατιωτικά με το ΝΑΤΟ ακόμη και όταν δεν ήταν πλήρες μέλος του).

Σε επιτελικό και επιχειρησιακό επίπεδο, η Ελλάδα έχει τη δυνατότητα να εκμεταλλευτεί τις προσφερόμενες υπηρεσίες του Οργανισμού. Προς αυτήν την κατεύθυνση συχνή είναι χρήση της NSPA (NATO Support and Procurement Agency) ως βασικής πηγής προμηθειών και ανεφοδιασμού υλικών για τις ΕΔ. Για παράδειγμα, για λόγους διευκόλυνσης της διοικητικής μέριμνας των ΕΔ των κρατών-μελών, έχουν θεσπιστεί κατάλογοι κωδικών (NSNs) τους οποίους όλα τα μέλη αναγνωρίζουν. Παράλληλα, οι τυποποιημένες διαδικασίες (STANAGs) και η κουλτούρα εργασίας διευκολύνουν το συμμαχικό έργο των κρατών μελών του ΝΑΤΟ καθώς όλοι οι συμμετέχοντες συνεργάζονται στη βάση ενός κοινού κώδικα επικοινωνίας. Επιπρόσθετα, η χώρα έχει την ευκαιρία να κάνει χρήση δυνατοτήτων σε θέματα εκπαίδευσης προσωπικού, ανταλλαγής πληροφοριών, στρατηγικών, δογμάτων, τεχνογνωσίας και υποδομών (Ντόκος 2016, σ.180-181).

Δεν θα πρέπει να αγνοηθεί κλείνοντας, ότι οι σχέσεις Ελλάδας-ΝΑΤΟ είναι αρκετά πιθανό να αναθεωρηθούν από τον εν δυνάμει ρόλο της ΕΕ, ως παρόχου ασφάλειας και άμυνας για τα κράτη-μέλη. Παρόλο που οι συζητήσεις για την περαιτέρω ολοκλήρωση της κοινής πολιτικής για την ασφάλεια και άμυνα θεωρούνται στάσιμες, παραμένουν τα ερωτήματα περί ενδεχόμενης αμυντικής σύγκλισης των κρατών-μελών, ώστε να εγκριθεί από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο η δημιουργία κοινού ευρωπαϊκού στρατού, προκειμένω να εξασφαλίζεται η πολιτική και εδαφική κυριαρχία της Ένωσης (Σιούσιουρας & Δαλακλής, σ.291). Ένα τέτοιο σενάριο, ακόμη και αν φαντάζει με τα τρέχοντα δεδομένα ουτοπικό[7], είναι μάλλον λογικό πως θα περιορίσει αρκετά το ρόλο του ΝΑΤΟ ως αμυντικού προστάτη του ευρωπαϊκού οικοδομήματος, αφού πια το Σύμφωνο δε θα έχει κάποιο σοβαρό σκοπό να επιτελέσει. Επιπλέον, θα επιτρέψει στην Ελλάδα να εκμεταλλευτεί τις προσφερόμενες επιλογές ώστε να προβάλει τη συνολική ισχύς της Ένωσης απέναντι στις διαχρονικές αμφισβητήσεις του status quo από την Τουρκία, όσο η τελευταία σημειωτέον δε θα αποτελεί κράτος-μέλος.

Βιβλιογραφία

Βαρβαρούσης, Π., (2004) Διεθνείς Σχέσεις και Εξωτερική Πολική στον 21ο αιώνα. Αθήνα, Παπαζήση.

Βούλγαρης, Γ., κ. συν (2011) Ελληνική Πολιτική Ιστορία: 1950-2004. Αθήνα, Θεμέλιο.

Κασκαρέλης, Β., (2016) Η Τέλεια Καταιγίδα: Το ΝΑΤΟ μετά την 11η Σεπτεμβρίου. Αθήνα, Μεταίχμιο

Κουσκουβέλης, Η., (2004) Εισαγωγή στις Διεθνείς Σχέσεις. Αθήνα, Εκδόσεις Ποιότητα.

Λυμπέρης, Χ., (2009) Εθνική Στρατηγική και Χειρισμός Κρίσεων. Αθήνα, Ποιότητα

Ντόκος, Θ., (2016) «Ελλάδα και ΝΑΤΟ: Πιθανά οφέλη από τη συμμετοχή της Ελλάδος στη συμμαχία», στο Ντόκος, Θ. (επιμ.) Λευκή Βίβλος για την Ελληνική Εξωτερική Πολιτική, Άμυνα και Ασφάλεια: Προκλήσεις, Ευκαιρίες και Προτάσεις Πολιτικής. Αθήνα, Ι. Σιδέρης.

Τσάκωνας, Π., (2016) “Δομικά Χαρακτηριστικά της Ελληνικής Εξωτερικής Πολιτικής”, στο Ντόκος, Θ. (επιμ.) Λευκή Βίβλος για την Ελληνική Εξωτερική Πολιτική, Άμυνα και Ασφάλεια: Προκλήσεις, Ευκαιρίες και Προτάσεις Πολιτικής. Αθήνα, Ι. Σιδέρης.

Τσιριγώτης, Δ. (2013) Νεότερη και Σύγχρονη Ελληνική Ιστορία. Διεθνείς σχέσεις και διπλωματία. Αθήνα,  Ποιότητα

Κουλουμπής , Θ., (2008) Διεθνείς Σχέσεις, Ισχύς και Δικαιοσύνη. Αθήνα, Παπαζήση.

Σιούσιουρας, Π.- Δαλακλής, Δ. (2016) «Η ευρωπαική πολιτική άμυνας: η περίπτωση της επιχείρησης ‘ΑΤΑΛΑΝΤΑ’», στο: Μαραβέγιας Ν. (επιμ)  Ευρωπαική Ένωση: Δημιουργία – Εξέλιξη – Προοπτικές. Αθήνα, Κριτική

Συρίγος, Α., (2018) «Το NATO δεν ξέχασε ποτέ το “Δόγμα Λουνς”», slpress.gr (διαθέσιμο εδώ) (19/2/20)

Χειλά, Ε. (2013) Οι Διεθνείς Συγκρούσεις στον 21ο Αιώνα: Ζητήματα Θεωρίας και Διαχείρισης. Αθήνα, Ποιότητα

Ludlow, D., (2003) “Preventive Peacemaking in Macedonia: An Assessment of U.N. Good Offices Diplomacy”, στο BYU Law Review, 2003:2 (διαθέσιμο εδώ ) (20/2/20)

Harsch, Μ., (2015) The Power of Dependence: NATO-UN Cooperation in Crisis Management. Oxford, Oxford University Press

[1] Ελλάδα και ΝΑΤΟ, Η Ελλάδα στους Διεθνείς Οργανισμούς: Οργανισμός Βορειοατλαντικού Συμφώνου (NATO), ΥΠΕΞ, Διαθέσιμο εδώ.  (18/2/20)

[2] «Αποχώρησε η ελληνική αντιπροσωπεία από συνεδρίαση του ΝΑΤΟ», στην kathimerini.gr. (διαθέσιμο εδώ. ) (18/2/20)

[3] Όπως υποσημείωση 1

[4] Βλ. σχετ. UNSCRes 1244/99, 1031/95 , 1088/96, 1345/01, 1371/01

[5] Βλ. σχετ. Χειλά 2013, σ.136-137˙ Ludlow 2003, σ.761˙ Harsch 2015, σ. 60-65

[6] North Atlantic Treaty, NATO, Διαθέσιμο εδώ. (19/2/20)

[7] Secretary General: NATO-EU cooperation has reached unprecedented levels, ΝΑΤΟ news, Διαθέσιμο εδώ. (21/2/20)