Ο Σύνδεσμος Αραβικών κρατών και η ανάμειξή του στη Συριακή Κρίση

από την Κατερίνα Αράπη,

ΣΥΣΤΑΣΗ ΤΟΥ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥ | ΣΥΝΤΟΜΗ ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΑΝΑΔΡΟΜΗ

Αναμφίβολα, το έτος 1945 αποτέλεσε σημείο καμπής για την επαναχάραξη της διεθνούς πολιτικής και διπλωματίας, με τη δημιουργία του Οργανισμού των Ηνωμένων Εθνών στο San Francisco των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής να λαμβάνει τη μερίδα του λέοντος στο παγκόσμιο ενδιαφέρον. Εντούτοις, πολλοί λησμονούν πως λίγους μήνες πριν τη σύσταση του ΟΗΕ, συγκροτήθηκε ένας άλλος περιφερειακός οργανισμός, ο «Σύνδεσμος των Αραβικών Κρατών» («The League of Arab States»). Όπως γίνεται, μάλιστα, αντιληπτό, ο Σύνδεσμος διατηρεί μέχρι σήμερα τον τίτλο του παλαιότερου εν λειτουργία περιφερειακού οργανισμού (Pinfari, 2009).

Η συγκρότηση του οργανισμού υπήρξε μέρος ενός φιλόδοξου και μεγαλόπνοου σχεδίου από πλευράς του αραβικού πληθυσμού, ήδη από τον Α’Παγκόσμιο Πόλεμο. Παρά ταύτα, ενώ κατάφεραν με το πέρας του πολέμου να απομακρύνουν τον τουρκικό ζυγό, οδηγήθηκαν σε καθεστώτα κυριαρχίας από ευρωπαϊκές δυνάμεις (Khadduri, 1946). Ενισχυμένος από τον ευρωπαϊκό ιμπεριαλισμό, ο αραβικός εθνικισμός επιζητούσε, εν μέρει, τη δημιουργία ενός ενιαίου αραβικού κράτους στη Μέση Ανατολή (Pinfari, 2009).

Ακρογωνιαίος λίθος στην προσπάθεια αυτή υπήρξε η συμβολή του Ηνωμένου Βασιλείου, το οποίο, ήδη από το 1942, επεδίωκε τη συσπείρωση των αραβικών κρατών εναντίων των δυνάμεων του Άξονα. Παρά ταύτα, αφορμή και πρόσχημα της αλληλεγγύης αυτής, η οποία απασχολούσε πλήθος αραβικών κρατών την εποχή εκείνη, αποτέλεσε η απελευθέρωση όσων αραβικών κρατών βρίσκονταν ακόμη υποτελή των ευρωπαϊκών δυνάμεων, καθώς και η αποτροπή δημιουργίας εβραϊκού κράτους στην Παλαιστίνη (BBC, 2017).

Σημείο αναφοράς κατά τη σύσταση του Συνδέσμου αποτέλεσε η υπογραφή του ανανεωμένου, κατά το πρότυπο του προηγούμενου έτους, «Πρωτοκόλλου της Αλεξάνδρειας» («Alexandria Protocol»), στο οποίο γίνεται λόγος για την κατά το δυνατόν προώθηση συνεργατικών και φιλικών σχέσεων μεταξύ των κρατών, στις 22 Μαρτίου 1945. Το τελευταίο, το οποίο και τείνει να θεωρείται ως η ιδρυτική συνθήκη του Συνδέσμου, υπεγράφη από την Αίγυπτο, τη Σαουδική Αραβία, τη Συρία, το Ιράκ, το Λίβανο και την Ιορδανία  («Υπεριορδανία» κατά την περίοδο) (MacDonald, 1965).

Σήμερα, ο Σύνδεσμος αποτελείται από 22 κράτη – μέλη, με τις προσθήκες της Υεμένης, της Λιβύης, του Σουδάν, του Μαρόκο, της Τυνησίας, του Κουβέιτ, της Αλγερίας, των Ηνωμένων Αραβικών Εμιράτων, του Μπαχρέιν, του Κατάρ, του Ομάν, της Μαυριτανίας, της Σομαλίας, των Κομόρες, της Παλαιστίνης και, τέλος, του Τζιμπουτί (Pinfari, 2009). Η συμμετοχή της Συρίας «πάγωσε» το 2011, ύστερα από την έκβαση της κρίσης που μαίνεται στην περιοχή, όπως θα αναλυθεί εκτενώς πιο κάτω. Είναι χαρακτηριστικό πως ο πληθυσμός του Συνδέσμου υπερβαίνει τα 317 εκατομμύρια κατοίκων, ξεπερνώντας ακόμη και τον πληθυσμό των ΗΠΑ. Αξίζει, επιπροσθέτως, να σημειωθεί πως κοινό σημείο μεταξύ όλων των αραβικών κρατών αποτελεί, κατά κύριο λόγο, η αραβική γλώσσα, στην οποία αποδίδουν εξέχουσα σημασία. Μάλιστα, ως Άραβας ορίζεται, κατά γενική ομολογία, όποιος έχει ως μητρική την αραβική γλώσσα (Toffolo, 2008).

Η διοικητική στελέχωση του Συνδέσμου, ο οποίος εδρεύει στο Κάιρο της Αιγύπτου, χαρακτηρίζεται από μικρό αριθμό εργαζομένων, συγκριτικά με άλλους περιφερειακούς οργανισμούς, όπως η Ευρωπαϊκή Ένωση. Το Συμβούλιο του Αραβικού Συνδέσμου, στο οποίο συμμετέχουν δια μέσω των Υπουργών Εξωτερικών και αντιπροσώπων τους όλα τα κράτη – μέλη, αποτελεί τον πυρήνα του τελευταίου. Παράλληλα, η Γενική Γραμματεία του Συνδέσμου κατέχει βαρυσήμαντο ρόλο,  λειτουργώντας ως το εκτελεστικό όργανο του Συμβουλίου, ενώ πολύ σημαντική είναι και η σύσταση επιμέρους Επιτροπών (BBC, 2017).

ΕΞΩΤΕΡΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΉ | ΣΧΕΣΕΙΣ ΜΕ ΑΛΛΟΥΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥΣ

Παρά την κακή διακυβέρνηση και την απουσία ουσιαστικής ενότητας μεταξύ των Αράβων, για τις οποίες κατηγορείται από τις απαρχές της σύστασής του, ο Σύνδεσμος βρίσκεται, μεταξύ άλλων, στο μικροσκόπιο του διεθνούς παρασκηνίου. Η έλλειψη σφαιρικής στρατηγικής από πλευράς του Συνδέσμου, για την οποία θα γίνει λόγος παρακάτω, αν και δυσχεραίνει σε μεγάλο βαθμό, δεν παρεμποδίζει, όμως, τις σχέσεις του με άλλους περιφερειακούς και μη οργανισμούς.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η σχέση του Συνδέσμου με την Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι ολότελα διαφορετικές κοινωνικοπολιτικές ατζέντες των δύο οργανισμών, σε συνδυασμό με την απουσία πολιτιστικής διπλωματίας έχει οδηγήσει σε μία άκρως επιφανειακή σχέση. Βασικό αίτιο αυτού αποτελεί η γενικότερη περιφρόνηση των Αράβων προς κάθε τι δυτικό (όπως και το αντίστροφο, κυρίως ύστερα από τις επιθέσεις της 11/9). Ο φόβος της αραβικής κοινότητας περί ιμπεριαλιστικών βλέψεων των «μεγάλων» αναιρεί οποιαδήποτε προσπάθεια εμβάθυνσης των σχέσεων από την πλευρά της Ένωσης (Callage, 2015). Μολαταύτα, σημαντικά βήματα για την επίλυση του προβλήματος φαίνονται να λαμβάνονται κατά το τελευταίο έτος, με αποκορύφωμα τη σύνοδο κορυφής των δύο μερών, στις 24 Φεβρουαρίου 2019. Μάλιστα, όπως πολύ χαρακτηριστικά υπογράμμισε η επικεφαλής της εξωτερικής πολιτικής της Ένωσης, Federica Mogherini, «Ελπίζω ότι η σύνοδος κορυφής θα καταφέρει να επικεντρωθεί στην εταιρική σχέση μας όσον αφορά τις οικονομικές σχέσεις, […] την κοινή δουλειά μας, για παράδειγμα στην Παλαιστίνη […]» (Reuters, 2019).

Ο Σύνδεσμος έχει επικριθεί πολλές φορές, καθώς θεωρείται ότι δρα ως απλός παρατηρητής και δευτερεύων παράγων, αναμένοντας να επιλυθεί το πρόβλημα από τον Οργανισμό Ηνωμένων Εθνών, γεγονός που υποδεικνύει έμμεσα την απουσία ουσιαστικής δράσης. Η τακτική αυτή έχει παρατηρηθεί και από πλήθος άλλων περιφερειακών οργανισμών, όπως η Αφρικανική Ένωση. Πιο συγκεκριμένα, ιδίως κατά τις δεκαετίες 1950 και 1960, ο Σύνδεσμος έτεινε να «παγώνει» την οποιαδήποτε διαδικασία επίλυσης των επιμέρους κρίσεων, αναμένοντας επικουρική δράση από τα όργανα του ΟΗΕ (Pinfari, 2009). Παρά ταύτα, η ενδυνάμωση των σχέσεων των δύο οργανισμών αποτελεί αμοιβαίο στόχο, όπως γίνεται αντιληπτό και από την παρουσία του Γενικού Γραμματέα του ΟΗΕ, Antonio Guterres, στη Σύνοδο Κορυφής του Συνδέσμου, στις 31 Μαρτίου 2019. Μάλιστα, ο ίδιος σημείωσε «Ας δουλέψουμε όλο και πιο κοντά για να εξαπολύσουμε το πλήρες δυναμικό αυτής της ζωτικής σημασίας περιοχής, να ανταποκριθούμε στις προσδοκίες της νεολαίας και να οικοδομήσουμε ένα καλύτερο μέλλον για όλους.» (UN News, 2019).

Η ΣΤΑΣΗ ΠΟΥ ΚΡΑΤΗΣΕ Ο ΣΥΝΔΕΣΜΟΣ ΣΤΗΝ ΚΡΙΣΗ ΤΗΣ ΣΥΡΙΑΣ

Παρά την πολιτική στασιμότητα, τη διπλωματική απάθεια και την έμμεση υποστήριξη των αυταρχικών καθεστώτων, για την οποία έχει πολλάκις κατηγορηθεί ο Σύνδεσμος Αραβικών Κρατών, κατά καιρούς και σε ελάχιστες περιπτώσεις έχει οδηγηθεί στην αποκήρυξη των αραβικών κυβερνήσεων που προέβαιναν σε βίαιη καταστολή των εγχώριων διαμαρτυριών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η αναστολή της αιγυπτιακής συμμετοχής στο Σύνδεσμο, το 1979 (OpenDemocracy, 2012). Έτσι, και παρά την αρχική ουδετερότητα που διατήρησε στις πρώτες φάσεις της συριακής κρίσης, οι ιθύνοντες του Συνδέσμου ανέστειλαν το Νοέμβριο του 2011 τη συμμετοχή της Συρίας, απόφαση-σταθμός για την εν γένει παρουσία του Συνδέσμου στο διεθνές προσκήνιο (SETA, 2012).

Πιο συγκεκριμένα, πριν ληφθεί η εν λόγω απόφαση, στις 16 Οκτωβρίου 2011, συνήλθε στην Αίγυπτο μια πρώτη συνάντηση των μελών του Συνδέσμου, με τους Υπουργούς Εξωτερικών των κρατών-μελών να προΐστανται αυτής. Ήδη από την πρώτη αυτή πρωτοβουλία η συμμετοχή της Συρίας ήταν αμφίβολη, εντούτοις αποφασίστηκε απλώς  η άμεση ανάγκη (εντός 15 ημερών) έναρξης συνομιλιών μεταξύ της κυβέρνησης Assad και της αντιπολίτευσης. Παράλληλα, συστάθηκε μια Επιτροπή (Συριακή Επιτροπή), με επικεφαλής το Κατάρ, η οποία θα επιλαμβανόταν του συντονισμού των επικείμενων αυτών συνομιλιών (SETA, 2012).

Σε πρώτο στάδιο, η διπλωματική προσέγγιση του Συνδέσμου φάνηκε να καρποφορεί, καθώς στις 30 Οκτωβρίου υπεγράφη από τη Συρία το «Arab League Action Plan», στο οποίο γινόταν λόγος για άμεση κατάπαυση των πυρών και της βίας, απελευθέρωση των πολιτικών κρατούμενων, καθώς και άμεση έναρξη των συζητήσεων με την αντιπολίτευση (Journal of Strategic Security, 2012). Παρά ταύτα, η αδυναμία του καθεστώτος Assad να ανταποκριθεί στο χρονοδιάγραμμα και τα συμπεφωνημένα, οδήγησε στην έκτακτη συνεδρίαση του Συνδέσμου, στις 12 Νοεμβρίου, κατά την οποία 18 μέλη συναίνεσαν στην αναστολή της συριακής συμμετοχής. Αξίζει να σημειωθεί πως οι μόνες χώρες που αντιτέθηκαν σε αυτή την απόφαση, εκτός του Ιράκ που απείχε, υπήρξαν ο Λίβανος και η Υεμένη. Παράλληλα, σε συνδυασμό με την αναστολή, που τέθηκε σε εφαρμογή αρχής γενομένης της 16^ης Νοεμβρίου, ο Σύνδεσμος προέβη και στην επιβολή οικονομικών κυρώσεων κατά της χώρας (SETA, 2012).

Η καθοριστική επέμβαση του Συνδέσμου έχει απασχολήσει πολλούς αναλυτές διεθνώς, με τους περισσότερους να διερωτώνται τα πραγματικά κίνητρα πίσω από τις ενέργειες αυτού. Πιο συγκεκριμένα, είναι γεγονός πως οι προαναφερθείσες κινήσεις του Συνδέσμου έρχονται σε άμεση αντίθεση με την καταφανή υποστήριξη, στην οποία επιδίδονταν από τη σύσταση κιόλας του οργανισμού, του αυταρχικού status quo που επικρατεί στις αραβικές χώρες.  Πολλοί μελετητές κάνουν λόγο για φόβο, από την πλευρά του Συνδέσμου, επικείμενης σιιτικής «εξάπλωσης», καθοδηγούμενη από την Τεχεράνη, η οποία υποστηρίζεται από το καθεστώς Assad. Η αντικατάσταση του Σύριου προέδρου από μια σουνιτική κυβέρνηση, αναμφίβολα, θα περιόριζε το πεδίο επιρροής των Ιρακινών σιιτών. Παράλληλα, έχει σημειωθεί πως οι ενέργειες του Συνδέσμου αποτελούν απάντηση και στην αυξανόμενη επιρροή της Τουρκίας στον αραβικό κόσμο, μέσα από την ένθερμη υποστήριξη της Άγκυρας στη συριακή αντιπολίτευση (OpenDemocracy, 2012).

Οι ενέργειες αυτές, οι οποίες όπως γίνεται αντιληπτό, στοχεύουν στη διατήρηση της γεωπολιτικής κατανομής εξουσίας στον αραβικό κόσμο, πυροδότησαν πλήθος αποτελεσμάτων και αντιδράσεων. Κατά κύριο λόγο, η συριακή αντιπολίτευση ενισχύθηκε, ζητώντας πλέον, ανοιχτά, την παραίτηση του Assad. Παράλληλα και σε συνδυασμό με τις οικονομικές κυρώσεις, για τις οποίες έγινε λόγος πιο πάνω, η Συρία δεν άργησε να αντιμετωπίσει το οικονομικό χάος (Journal of Strategic Security, 2012).

Δίχως να χρονοτριβεί και ως απάντηση στην κλιμακούμενη βία, το Δεκέμβρη του ίδιου έτους, ο Σύνδεσμος πρότεινε στη Συρία το «Peace Plan», το οποίο, μέσω ιρακινής διαμεσολάβησης, υπεγράφη στο Κάιρο, στις 19 του μήνα. Το Peace Plan απαιτούσε, μεταξύ άλλων, την ύπαρξη Αράβων «παρατηρητών» μεταξύ των δύο συναινούντων πλευρών, την παύση της βίας, την απελευθέρωση των κρατουμένων, την έναρξη των συνομιλιών με την αντιπολίτευση και την απόσυρση των συριακών στρατευμάτων. Η κίνηση αυτή θεωρήθηκε  διπλωματικά ορθή από τη Ρωσία και την Κίνα, ενώ πολλές εκ των δυτικών χωρών επεσήμαναν ότι στο ζήτημα έπρεπε να εμπλακεί το Συμβούλιο Ασφαλείας και ο Σύνδεσμος να μην πράξει κατά βούληση. Χαρακτηριστικό είναι πως η συμφωνία αποδοκιμάστηκε από τη συριακή αντιπολίτευση (SETA, 2012).

Εν συνεχεία, στις 22 Ιανουαρίου 2012, σε συνάντηση του Συνδέσμου στο Κάιρο, παρουσιάστηκε ένα σχέδιο ειρήνης, με σκοπό να παραπεμφθεί στο Οργανισμό Ηνωμένων Εθνών. Το σχέδιο αυτό, το οποίο, μεταξύ άλλων, απαιτούσε την άμεση παράδοση της εξουσίας από τον Assad και την εξαγγελία εκλογών, δίχασε τα μέλη του Συνδέσμου, με πολλά εξ αυτών να μη συμφωνούν με την παραπομπή του ζητήματος στον ΟΗΕ και, κατ’ επέκταση, την εμπλοκή εξωτερικών παραγόντων. Παρά ταύτα, και όπως είναι φυσικό, η εμπλοκή του Συμβουλίου Ασφαλείας ήταν αναμενόμενη, με το Σύνδεσμο Αραβικών Κρατών να συνδράμει στις προσπάθειές του. Χαρακτηριστικό είναι πως τον επόμενο κιόλας μήνα τα μέλη του Συνδέσμου αποφάσισαν να αποσύρουν τις διπλωματικές τους αποστολές στη Συρία, ενώ έστειλαν από κοινού με τον ΟΗΕ ειρηνευτική δύναμη, επιδιώκοντας να παράσχουν πολιτική και οικονομική υποστήριξη στην αντιπολίτευση της Συρίας (SETA, 2012).
Υπό το φως των τελευταίων εξελίξεων, o Assad κέρδισε μια μεγάλη διπλωματική νίκη στον αραβικό κόσμο, όταν τα Ηνωμένα Αραβικά Εμιράτα το Δεκέμβρη του 2018 άνοιξαν – ξανά – την πρεσβεία στη Δαμασκό (Reuters, 2019). Παράλληλα, – με τον εμφύλιο στη Συρία να μαίνεται ακόμη – πολλοί υποστηρίζουν πως τα μέλη του Συνδέσμου σκέφτονται να επενδύσουν εκ νέου στη συμμετοχή της χώρας σε αυτόν, γεγονός που πολλές δυτικές χώρες – κατά κύριο λόγο οι ΗΠΑ – αντεύχονται.

Ωστόσο, το μόνο σίγουρο είναι πως η εμπλοκή και η δράση του Συνδέσμου των Αραβικών Κρατών στην κρίση της Συρίας είναι καθοριστικής σημασίας. Όπως, μάλιστα, επεσήμανε ο Υπουργός Εξωτερικών του Μπαχρέιν, Khalid bin Ahmed al-Khalifa, «Αυτό που συμβαίνει στη Συρία μας απασχολεί περισσότερο από οποιονδήποτε άλλον στον κόσμο. Η Συρία είναι αραβική χώρα, εξάλλου. Δεν είναι σωστό τα πράγματα να αντιμετωπιστούν από περιφερειακούς και διεθνείς παίκτες εν απουσία μας.» (The Guardian, 2018).

Βιβλιογραφία

BBC. (2017). «Profile: Arab League». Available here
Gallage, H. (2015). “The Role of the Arab League in Solving Regional Conflicts”. Regional Organizations. Available here.

Buckley, C.(2012) «Learning from Libya, Acting in Syria.» Journal of Strategic Security 5, no. 2: 81-104.

Khadduri, M. (1946). “Towards an Arab Union: The League of Arab States”. American Political Science Review, 40:1

MacDonald., R. (1965). The League of Arab States. A Study in Dynamics of Regional Organization. New Jersey: Princeton University Press.

Mann, S.(2012). «How the Arab League turned against Syria». OpenDemocracy. Available here.

Pinfari, M., (2009). “Nothing but Failure? The Arab League and the Gulf Cooperation Council as Mediators in Middle Eastern Conflicts”. London School of Economics and Political Science. Available here.

Lewis, A. Mourad, M. (2019). «Arab League, EU seek synchrony on regional crises in first summit». Reuters. Available here.

Reuters. (2019). «No consensus yet for Syria return: Arab League chief.» Available here.

Küçükkeleş M.  (2012). «Arab League’s Syrian Policy.» SETA. Available here. 

McKernan, C., Chulov, M. (2018). «Arab League set to readmit Syria eight years after expulsion». The Guardian.  Available here. 

Toffolo, C.(2008). The Arab League.  Infobase Publishing.New York.

UN News. (2019). «At Arab League Summit, Gutteres reaffirms strong link between UN and people of Arab world». Available here.