Δικαιοδοτική Αρμοδιότητα του Συμβουλίου του ICAO

του Σταύρου Τσιόβολου, Ερευνητή της Ομάδας Διεθνούς Δικαίου

Ο Διεθνής Οργανισμός Πολιτικής Αεροπορίας (ICAO) είναι ο οργανισμός που ρυθμίζει τις διεθνείς αερομεταφορές. Ιδρυτική Συνθήκη του αποτελεί η Σύμβαση του Σικάγου (1944), ενώ η ίδρυσή του χρονολογείται το 1947. Ο ιδιαίτερα στενός χρονικά σύνδεσμός του με το τέλος του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου αντανακλά την πρόθεση των κρατών να ρυθμίσουν πλέον τις διεθνείς αερομεταφορές σε κλίμα αμοιβαίας συνεργασίας, κυρίως με σκοπό τη διατήρηση της διεθνούς ειρήνης. Σήμερα, απαριθμεί 192 κράτη μέρη και η έδρα του βρίσκεται στο Μόντρεαλ του Καναδά. Αποτελεί εξειδικευμένο οργανισμό των Ηνωμένων Εθνών (special agency) (1947 Protocol, 8/UNTS/315) για τη ρύθμιση των ζητημάτων διεθνούς πολιτικής αεροπορίας, την προαγωγή της ασφάλειας των αερομεταφορών και την προώθηση ενός κοινού νομικού πλαισίου ρύθμισης των ως άνω ζητημάτων (άρθρο 44 της Σύμβασης). Μία από τις ιδιαιτερότητες του Οργανισμού είναι ότι βρίσκεται μονίμως σε Σύνοδο, με την έννοια ότι μπορεί να συγκληθεί ανά πάσα στιγμή, δυνατότητα που δεν προσφέρεται σε όλους τους διεθνείς οργανισμούς. (Μπρεδήμας Α., Κυριακόπουλος Γ., 2016, σ. 174)

ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΕΣ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ

Το σύνολο των αρμοδιοτήτων που παρέχονται στο Συμβούλιο του ICAΟ, αποβλέπουν στη βελτίωση των διεθνών αερομεταφορών. Κυρίως επιβλέπει τα κράτη ως προς την εφαρμογή των διεθνών κανόνων για την πολιτική αεροπορία μέσω του συστήματος ελέγχου εναρμόνισης της εσωτερικής τους νομοθεσίας με τις επιταγές της Σύμβασης του Σικάγο 1944 και των τεχνικών Παραρτημάτων της. Επίσης, προβαίνει σε έρευνες για την ποιοτική αναβάθμιση των αερομεταφορών, ζητά και παρέχει πληροφορίες από και προς τα κράτη μέρη, προκειμένου να προαχθεί η διεθνής ασφάλεια, και μεριμνά για την εύρεση πόρων για την κάλυψη των αναγκών των αεροδρομίων, των αεροσκαφών, του εργατικού δυναμικού (Ruwantissa Abeyratne, 2014, σ.582,585). Γενικά, το Συμβούλιο έχει νομοθετικές, ελεγκτικές και δικαιοδοτικές αρμοδιότητες, αλλά και την εξουσία να τροποποιεί τη Σύμβαση του Σικάγο, υιοθετώντας  “διεθνείς τυποποιήσεις” και “συνιστωμένας μεθόδους και διαδικασίας” με τη μορφή Παραρτημάτων (Annexes).

Χαρακτηριστικό παράδειγμα της ευρύτητας της συμβολής του Συμβουλίου στις διεθνείς αερομεταφορές, συνιστά ο συντονιστικός του ρόλος στον οικονομικό τομέα. Ενδεικτικά, σημειώνεται οτι το 2003 συνήφθησαν πάνω από 3.000 διεθνείς συμφωνίες μεταξύ των κρατών για τη ρύθμιση των συνθηκών αγοράς στην αεροπορική βιομηχανία. Λόγω της ευρύτητας αυτής, παρασχέθηκε στον ICAO ένας ρόλος συμβουλευτικός, αλλά και ρόλος ηγεσίας ως προς την εξασφάλιση της εύρυθμης εφαρμογής των συμφωνιών αυτών με κατεύθυνση προς την οικονομική φιλελευθεροποίηση. (UN Chronicle, No4, 2003).  Επιπλέον, προς εξασφάλιση κοινής γραμμής στην επίτευξη των στόχων του, παρέχεται στο Συμβούλιο δικαίωμα σύναψης συμφωνίας με κάποιο από τα κράτη μέρη, με χαρακτηριστικό παράδειγμα τη συμφωνία ICAO- Γαλλίας σχετικά με τους τρόπους συνεργασίας στον τομέα της πολιτικής αεροπορίας (ST/LEG/SER.A/804).

Η ΔΙΚΑΙΟΔΟΤΙΚΗ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΑ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ

Το Συμβούλιο του ICAO, αν και κατά βάση είναι πολιτικό όργανο, αποτελούμενο από εκπροσώπους των κρατών μερών -και όχι από εξειδικευμένους νομικούς- έχει δευτερευόντως δικαιοδοτικές αρμοδιότητες για την επίλυση των διαφορών μεταξύ των κρατών μερών, που προκύπτουν από την ερμηνεία και εφαρμογή: α) της Σύμβασης και των Παραρτημάτων της, β) της πρόσθετης Συμφωνίας περί διαμετακομίσεως (Transit Agreement), που καθιερώνει τις δύο βασικές ελευθερίες του αέρα: το δικαίωμα υπερπτήσεων και μη εμπορικών/τεχνικών σταθμεύσεων και γ) επί διαφορών που προκύπτουν από διμερείς συμβάσεις, στις οποίες υπάρχει ειδική ρήτρα που παραπέμπει στις διαδικασίες επίλυσης του ICAO. Την δικαιοδοτική αυτή αρμοδιότητα τού παρέχει η ίδια η ιδρυτική του Συνθήκη, ήτοι η Σύμβαση του Σικάγο στα άρθρα 84-88. 

Το Συμβούλιο έχει διαδραματίσει σπουδαίο ρόλο στην επίλυση διαφορών που ανακύπτουν στις διεθνείς αερομεταφορές μεταξύ κρατών, χωρίς, όμως, μέχρι στιγμής να έχει εξαντλήσει το εύρος της δικαιοδοτικής του αρμοδιότητας (I.H. Ph. Diederiks-Verschoor,2001). Ο κανόνας στις διεθνείς σχέσεις είναι, ότι οι Διεθνείς Διαφορές επιλύονται από το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης (ΔΔΧ). Ωστόσο, στην περίπτωση της πολιτικής αεροπορίας, καταρχήν και καταρχάς δικαιοδοσία παρέχεται στο Συμβούλιο του ICAO. Η αρμοδιότητά του αυτή πολλές φορές έχει καταστεί αντικείμενο σύγκρουσης και αντιπαράθεσης και αυτό, κυρίως επειδή δεν πρόκειται για δικαστηριακό όργανο με την αυστηρή/στενή έννοια του όρου. Βασική δικαιολογητική βάση της θέσης αυτής αποτελεί το γεγονός ότι τα πρόσωπα που απαρτίζουν το Συμβούλιο επιλέγονται από τα κράτη μέρη και, επομένως, ελλείπει η ανεξαρτησία που χαρακτηρίζει τους δικαστές. Η επιλογή αυτή έχει υποστηριχθεί ότι δημιουργεί τη δίοδο για ένα “πολιτικό παιχνίδι”, εγείροντας πρόσθετες αμφιβολίες περί της ορθότητας παροχής στο Συμβούλιο δικαιοδοτικής αρμοδιότητας (Gabriel Sanchez, 2010). Τη θέση αυτή υποστήριξε και το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης στην άσκηση κοινής έφεσης (2018) κατά της απόφασης του Συμβουλίου από το Βασίλειο του Μπαχρέιν, την Αραβική Δημοκρατία της Αιγύπτου, το Βασίλειο της Σαουδικής Αραβίας και των Ηνωμένων Αραβικών Εμιράτων (σε αντιδικία με το Κατάρ) (Appeal Bahrain, Egypt, Saudi Arabia and UAE v. Qatar, summary 2020/2), χωρίς, όμως, να διακηρύσσει ότι η ιδιότητά του αυτή αποτρέπει την ανάληψη δικαιοδοτικής αρμοδιότητας. Αντιθέτως, όπως υποστηρίχθηκε ήδη από το 1971/72 στην υπόθεση Ινδία κατά Πακιστάν, το Συμβούλιο παραδεκτώς αναλαμβάνει καθήκοντα τέτοια, καθώς σε κάθε περίπτωση υπάρχει η επίβλεψη του ΔΔΧ τόσο κατά την έκδοση απόφασης, όσο και λόγω της παροχής δυνατότητας άσκησης εφέσεως στο τελευταίο, κατά ρητή εφαρμογή του άρθρου 85 της Σύμβασης του Σικάγο 1944 (Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council (India v. Pakistan). Σε κάθε περίπτωση, ναι μεν το Συμβούλιο δεν αποτελεί δικαστήριο, πλην όμως τα μέλη του, αν και ως επί το πλείστον μη νομικοί, διαθέτουν εξαιρετικές γνώσεις σε ζητήματα αεροπορίας. 

ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΥΠΑΓΩΓΗΣ ΤΗΣ ΥΠΟΘΕΣΗΣ ΣΤΗΝ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ

Η υπαγωγή, ωστόσο, της διαφοράς στο Συμβούλιο δεν επέρχεται άνευ εταίρου, αλλά απαιτείται η πλήρωση δύο βασικών προϋποθέσεων: α) η διαφορά που ανακύπτει να επιλύεται με υπαγωγή στις διατάξεις της Σύμβασης του Σικάγο και β) να έχουν προηγηθεί διαπραγματεύσεις, οι οποίες να μην τελεσφόρησαν (Γιόκαρης, Α., Κυριακόπουλος Γ., 2013, σ.176). Ως προς την πρώτη προϋπόθεση, το ζήτημα αποτέλεσε σημείο έντονης διαφοράς στην υπόθεση Ινδία κατά Πακιστάν (Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council (India v. Pakistan). Η Ινδία υποστήριξε ότι για την επίλυση της διαφοράς δεν απαιτείται παραπομπή στις διατάξεις της Συνθήκης και απλώς αναφέρθηκε σε παραβιάσεις από το Πακιστάν των διατάξεων του Διεθνούς Δικαίου και ότι σε κάθε περίπτωση η Σύμβαση αυτή δεν δεσμεύει τα μέρη, αλλά έχει ανασταλεί (suspended). Επομένως, υποστήριξε ότι υπάρχει αναρμοδιότητα του Συμβουλίου να επιληφθεί της υποθέσεως. Το ΔΔΧ στην έφεση που ασκήθηκε ενώπιόν του, επιβεβαίωσε τη δικαιοδοτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου του ICAO, ισχυριζόμενο μεταξύ άλλων ότι, για να εξετάσουμε αν πράγματι δεν απαιτείται η εφαρμογή των διατάξεων της Σύμβασης του Σικάγο, καθώς και αν πράγματι υπάρχει αναστολή της Συνθήκης, απαιτείται έλεγχος και αρμόδιο όργανο προς τούτο είναι το Συμβούλιο. Σε διαφορετική περίπτωση, αν γινόταν δεκτός ένας τέτοιος ισχυρισμός κράτους a priori (ήτοι, πριν την ουσιαστική εξέταση του), τότε οι ρήτρες των Συνθηκών θα συνιστούσαν κενό γράμμα δικαίου. 

Ως προς τη δεύτερη προϋπόθεση, η συνήθης πρακτική που ακολουθούν τα κράτη, προκειμένου να επιλύσουν τις διαφορές τους, είναι αυτή των διαπραγματεύσεων και, μόνο αν αυτές αποτύχουν, επιλέγουν να υπαγάγουν, τελικά, τις διαφορές τους σε χρονοβόρες δικαστηριακές διαδικασίες. Πλήρωση της προϋπόθεσης αυτής δεν θα υπάρχει μόνο στην περίπτωση ατελέσφορων πραγματικών διαπραγματεύσεων, αλλά και στην περίπτωση κατά την οποία είναι σαφές από την στάση των μερών ότι δεν πρόκειται να μεταβάλουν τη θέση τους και, άρα, de facto αποκλείεται η επίτευξη συμφωνίας. Σε κάθε περίπτωση, εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια του Συμβουλίου να διαπιστώσει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις υπαγωγής της διαφοράς σε αυτό (Γιόκαρης, Α., Κυριακόπουλος Γ., 2013, σ.176). Μάλιστα, στο πλαίσιο αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου εντάσσεται και η διενέργεια προσπαθειών να φέρει τα δύο αντιτιθέμενα μέρη σε διαπραγματεύσεις προς επίτευξη συμφωνίας σχετικά με το εκάστοτε ανακύπτον ζήτημα. Η αρμοδιότητα αυτή εκφεύγει της αμιγούς δικαιοδοτικής και προσιδιάζει στις υποχρεώσεις του για την προώθηση της διεθνούς πολιτικής αεροπορίας εν γένει, δυνάμει των άρθρων 44 και 45 Σύμβασης Σικάγο.

Η απόφαση του Συμβουλίου σε σχέση με κάθε υπόθεση που καλείται να εξετάσει είναι δεσμευτική. Ωστόσο,  εκτέλεσή της αναστέλλεται για όσο χρονικό διάστημα υπόκειται σε έφεση, αλλά και σε περίπτωση άσκησης εφέσεως. Η προθεσμία άσκησης έφεσης είναι 60 ημέρες από την έκδοση της απόφασης του Συμβουλίου. Εκτός από έφεση τα μέρη δύνανται να υποβάλουν την υπόθεση σε διαιτησία. Ως προς το ζήτημα της έφεσης, στην υπόθεση Ινδία κατά Πακιστάν (1971/72) ετέθη το ζήτημα αν πράγματι δύναται το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης να εξετάσει την δικαιοδοσία του Συμβουλίου. Το ΔΔΧ αποφάνθηκε ότι υποχρέωσή του είναι η εξέταση της τελικής απόφασης του Συμβουλίου, ωστόσο, προκειμένου να το πράξει αυτό, απαιτείται και η εξέταση προηγούμενων ενεργειών, συμπεριλαμβανομένης της εξέτασης δικαιοδοσίας του Συμβουλίου. Επομένως, καταφάσκει στο ερώτημα περί δικαιοδοτικής αρμοδιότητας. Αν τα μέρη αποδεχθούν το Καταστατικό του ΔΔΧ, τότε το τελευταίο δεσμεύεται να εξετάσει την υπόθεση. Σε περίπτωση, όμως, που δεν το αποδεχθούν, τότε τους παρέχεται η δυνατότητα επίλυσης της διαφοράς τους μέσω της διαιτησίας (Ruwantissa Abeyratne, 2014, σ.669). Αν επιλεχθεί η τελευταία μέθοδος, τότε τα μέρη επιλέγουν την παραπομπή της υπόθεσής τους είτε σε μόνιμο διαιτητικό δικαστήριο, όπως είναι το Διαρκές Διαιτητικό Δικαστήριο (ΔΔΔ), είτε προχωρούν σε σύσταση ad hoc δικαστηρίου, του οποίου η σύνθεση συμφωνείται από τα ίδια τα μέρη. Σε περίπτωση που τα μέρη δεν συμφωνήσουν, τότε ο Πρόεδρος του Συμβουλίου του ICAO ορίζει διαιτητή από ειδικό προς τούτο κατάλογο. Σε κάθε περίπτωση διαιτησίας το Συμβούλιο μπορεί να παρέμβει και να αποφασίσει επί διαδικαστικών ζητημάτων (Γιόκαρης, Ά., Κυριακόπουλος, Γ., 2013, σ.178), γεγονός που αποδεικνύει για ακόμη μία φορά την ένταξή του στο δικαιοδοτικό σύστημα. 

Μετά την απόφαση του ΔΔΧ ή του Διαιτητικού Δικαστηρίου, η απόφαση καθίσταται τελεσίδικη και, άρα, απρόσβλητη. Προκειμένου να εξασφαλιστεί η εφαρμογή της απόφασης από τα κράτη μέρη, η Σύμβαση του Σικάγο προβλέπει τη δυνατότητα θέσης δύο κυρώσεων. Η μία αφορά τις ιδιωτικές αεροπορικές εταιρείες και η άλλη τα ίδια τα κράτη. Ως προς την πρώτη κύρωση, το άρθρο 87 ορίζει ότι σε περίπτωση που μία αεροπορική εταιρεία δεν συμμορφωθεί στην τελεσίδικη απόφαση, τότε ενεργοποιείται η υποχρέωση όλων των κρατών μερών να απαγορεύουν πτήσεις αυτής στον εναέριο χώρο τους. Ως προς τη δεύτερη, η Γενική Συνέλευση αναστέλλει το δικαίωμα ψήφου του κράτους που παραβίασε την απόφαση τόσο στην Γ.Σ. όσο και στο Συμβούλιο κατά ευθεία εφαρμογή του άρθρου 88 (M. Vaugeois, 2016). Με την κύρωση αυτή, το κράτος χάνει την δυνατότητα έκφρασης της γνώμης του κατά την λήψη αποφάσεων, γεγονός που κρίνεται ιδιαίτερης σημασίας, καθώς οι αποφάσεις που θα εκδοθούν θα εξακολουθούν να το δεσμεύουν στο ακέραιο, χωρίς αυτό να μπορεί να εκφραστεί διαφορετικά. Η σπουδαιότητα της κύρωσης γίνεται δε πιο ευκρινής, στην περίπτωση που απαιτείται consensus για τη λήψη απόφασης. 

ΕΠΙΛΟΓΟΣ

Συμπερασματικά, το Συμβούλιο του ICAO αναλαμβάνει την πλειονότητα των δραστηριοτήτων του Διεθνούς Οργανισμού, με σκοπό την επίτευξη της αεροπορικής ασφάλειας και την προώθηση της διεθνούς πολιτικής αεροπορίας εν γένει. Προς επίτευξη των στόχων που έχει θέσει ο ίδιος ο ICAO, αναλαμβάνει την διενέργεια εσωτερικών δράσεων εντός του Οργανισμού, την έκδοση νομοθετικών πράξεων και εν γένει πράξεων προς εξασφάλιση της ποιότητας των διεθνών αερομεταφορών. Η επίτευξη της διεθνούς ειρήνης, ωστόσο, δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί χωρίς τη συμβολή του Συμβουλίου κατά το δικαιοδοτικό του σκέλος. Τα κράτη, γνωρίζοντας την ύπαρξη ενός ισχυρού δικαιοδοτικού συστήματος, συμμορφώνονται προς τις διατάξεις της Σύμβασης του Σικάγο, αλλά και στην περίπτωση που προκύψει διαφορά, η αρμοδιότητα του Συμβουλίου αποτελεί ένα ακόμη όπλο στην δικαιοδοτική φαρέτρα επίλυσης διαφορών. Ορθώς, επομένως, του αποδίδεται δέουσα σημασία σε ακαδημαϊκό επίπεδο, καθώς το έργο του αποτελεί δικλείδα ασφαλείας στους  ολοένα και αυξανόμενους κινδύνους που ανακύπτουν στις αερομεταφορές. 

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

ΒΙΒΛΙΑ 

(1) Abeyratne, R. (2014). Convention on International Civil Aviation: A Commentary, Springer International Publishing: Switzerland

(2) Sanchez, G. (2010), The impotence of the Chicago Convention’s dispute settlement Provisions. De Paul University College of Law International Aviation Law Institute, Chicago, IL. Διαθέσιμο εδώ.

(3) Diederiks-Verschoor, I.H. Ph. (2001), An Introduction to Air Law, 40, 7th rev. ed.2001, Publication: The Hague, Kluwer Law International

(4) Γιόκαρης, Α, Κυριακόπουλος Γ. (2013), Διεθνές Δίκαιο Εναέριου Χώρου. Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα

(5) Μπρεδήμας, Α., Κυριακόπουλος, Γ. (2016), Δίκαιο Διεθνών Οργανισμών. Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα.

ΔΙΕΘΝΕΙΣ ΠΡΑΞΕΙΣ/ΝΟΜΙΚΑ ΚΕΙΜΕΝΑ

(1) Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council under Article 84 of the Convention on International Civil Aviation (Bahrain, Egypt, Saudi Arabia and United Arab Emirates v. Qatar). Judgment 14 July 2020, I.C.J. Διαθέσιμο εδώ.

(2) Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council (India v. Pakistan). Judgment 18 August 1972, I.C.J. Διαθέσιμο εδώ. I.H. Ph.

(3) Convention on International Civil Aviation, entered into force April 4th, 1974 in accordance with article 91(b). Διαθέσιμη εδώ. 

(4) Protocol concerning the entry into force of the Agreement between the UN and ICAO,  New York, 1.10.1947 σε ισχύ από 13.5.1947, 8/UNTS/315 . Διαθέσιμο εδώ. 

(5) Statement of Treaties and International Agreements Registered or Filed and Recorded with the Secretariat during the Month of February 2014. ST/LEG/SER.A/804 Διαθέσιμο εδώ.

(6) UN Chronicle, No4, 2003, Wings of Change in International Air Transport, Taieb Cherif.

(7) Vaugeois M. (2016) Settlement of disputes at ICAO and Sustainable Development, McGill University, Canada. Διαθέσιμο εδώ.

---