της Παναγιώτας Πασσάκου, Ερευνήτριας της Ομάδας Περιβάλλοντος & Ενέργειας
Εισαγωγή
Το Σύστημα Εμπορίας των Δικαιωμάτων Εκπομπών (ΣΕΔΕ) αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο της πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής και πρόκειται ουσιαστικά για ένα σύστημα αγοραπωλησίας δικαιωμάτων εκπομπών άνθρακα, οι τιμές των οποίων καθορίζονται από την αρχή της προσφοράς και της ζήτησης, αλλά και από επιμέρους ενωσιακές ρυθμίσεις. Είναι η πρώτη και μεγαλύτερη έως σήμερα διακρατική αγορά άνθρακα, καθώς σε αυτήν πραγματοποιούνται αγοραπωλησίες δικαιωμάτων για τα 3/4 των συνολικών εκπομπών άνθρακα παγκοσμίως. Από την ίδρυσή του το 2005 έως και σήμερα, έχουν μεσολαβήσει διαφορετικά και καθοριστικά γεγονότα που επηρέασαν τη λειτουργία του, με πιο πρόσφατο την πανδημία του COVID-19.
Περίοδοι
Η λειτουργία του ΣΕΔΕ ερείδεται στην αρχή του συστήματος «cap n’ trade”. Αρχικά, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θέτει ένα πλαφόν για τις εκπομπές άνθρακα κάθε κράτους-μέλους, που προέρχονται από δραστηριότητες που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ΣΕΔΕ . Το όριο (cap) αυτό θα πρέπει να μειώνεται κάθε χρόνο κατά 1,74% μεταξύ 2013-2020 και κατά 2,2% από το 2021 και έπειτα, με απώτερο σκοπό στο μέλλον να είναι τόσο χαμηλό, ώστε να επέλθει η «απανθρακοποίηση» της παραγωγικής διαδικασίας στην Ευρώπη. Η Ε.Ε. στοχεύει να είναι κλιματικά ουδέτερη έως το 2050, ξεκινώντας με έναν πρώτο ενδιάμεσο στόχο τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου κατά τουλάχιστον 55% έως το 2030 (EUROPEAN COMMISSION, 2020).
Το ΣΕΔΕ ξεκίνησε τη λειτουργία του από την 1η Ιανουαρίου 2005, σηματοδοτώντας παράλληλα την αρχή της πρώτης περιόδου, η οποία συχνά αναφέρεται ως δοκιμαστική/πιλοτική και διήρκησε ως το 2007. Συμμετείχαν όλα τα τότε κράτη-μέλη, καθώς και βιομηχανίες παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας και θερμότητας, χαλυβουργίας, γυαλιού, τσιμέντου, διυλιστηρίων πετρελαίου και χαρτιού (Freestone & Charlotte Streck, 2009). Κάλυπτε περίπου το 40% των συνολικών εκπομπών CO2 στην Ε.Ε.. Ωστόσο, σε αυτό δεν συμπεριλήφθηκε η αεροπορία, που αποτελούσε ικανοποιητικό ποσοστό των εκπομπών CO2. Οι άδειες χορηγούνταν δωρεάν σε όλες τις χώρες, γεγονός που επέφερε έκτακτα κέρδη στις βιομηχανίες από την πώληση των αδειών που εκείνες είχαν λάβει δωρεάν (!), γνωστά ως Windfall Profits. Την περίοδο αυτή, περισσότερες από 2.2 δισεκατομμύρια άδειες ενός τόνου άνθρακα η καθεμία, χορηγούνταν ανά χρόνο, με το 60% αυτών να αφορά τον τομέα της ενέργειας. Περίπου 11.000 εργοστάσια προχώρησαν σε αγοραπωλησία αδειών, ενώ οι βιομηχανίες που ξεπέρασαν το όριο εκπομπών με τις άδειες που διέθεταν, πλήρωσαν πρόστιμο 40€/t CO2 (Alberola & Chevallier, 2008). Παρά ταύτα, δεν υπήρξε κανένα κίνητρο να επενδύσουν σε άλλες πηγές ενέργειας, όπως στις ανανεώσιμες.
Η δεύτερη περίοδος κάλυψε το διάστημα μεταξύ των ετών 2008 και 2012. Πρόκειται για μία πολύ ιδιαίτερη περίοδο, καθώς από τη μία ετίθεντο σε ισχύ για πρώτη φορά οι δεσμεύσεις του Πρωτοκόλλου του Κιότο και από την άλλη ξέσπασε, το φθινόπωρο του 2008, οικονομική κρίση που οδήγησε σε βαθιά οικονομική ύφεση. Η ύφεση μείωσε την παραγωγή προϊόντων και κατ’ επέκταση τις εκπομπές αερίων CO2 (Cooper, 2010). Για τη συγκεκριμένη περίοδο, πάντως, είχε αποφασιστεί ούτως ή αλλιώς να υιοθετηθεί ένα πιο αυστηρό όριο, μειώνοντας τις άδειες κατά ποσοστό 6,5% σε σχέση με το 2005. Οι αλλαγές που παρατηρήθηκαν σε σχέση με την προηγούμενη φάση αφορούσαν στην επέκταση του συστήματος σε 3 νέες χώρες, τη Νορβηγία, την Ισλανδία και το Λιχτενστάιν -που δεν ήταν κράτη-μέλη της Ε.Ε., αλλά διέθεταν ειδικές σχέσεις με αυτήν- αναφορικά με την κάλυψη των ενδοευρωπαϊκών πτήσεων και περισσότερων αερίων του θερμοκηπίου, όπως τις εκπομπές διοξειδίου του αζώτου (N2O) . Από την άλλη πλευρά, το 90% των αδειών χορηγούνταν και εν προκειμένω δωρεάν, με το 10% να προορίζεται για δημοπρασία από τα κράτη-μέλη αντί της δωρεάν κατανομής όλων, ενώ η ποινή για τη μη συμμόρφωση με το όριο αυξήθηκε σε ποσό 100€/t CO2 (Bayer & Michaël Aklin, 2020).
Λόγω της ταυτόχρονης λειτουργίας του Πρωτοκόλλου του Κιότο, προστέθηκαν στο ΣΕΔΕ δύο επιπλέον μηχανισμοί του:
- o Μηχανισμός για την Καθαρή Ανάπτυξη (Clean Development Mechanism), που επέτρεπε στις χώρες με μειωμένες εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου να επενδύσουν σε προγράμματα μείωσης εκπομπών σε αναπτυσσόμενες και
- η Κοινή Εφαρμογή (Joint Implementation), που επέτρεπε σε ανεπτυγμένες βιομηχανικά χώρες να επιτυγχάνουν μέρος του στόχου μείωσης εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου με τη χρηματοδότηση προγραμμάτων μείωσης εκπομπών σε άλλες βιομηχανοποιημένες χώρες.
Οι πρόσθετες πιστώσεις των μηχανισμών του Κιότο, αλλά και η οικονομική κρίση του 2008 δημιούργησαν ένα αξιόλογο πλεόνασμα δικαιωμάτων εκπομπών της Ε.Ε. Αυτό σημαίνει πρακτικά ότι οι βιομηχανίες δεν χρησιμοποίησαν όλες τις άδειες που είχαν δοθεί και είχαν τη δυνατότητα να τις διατηρήσουν για μελλοντική χρήση, καθώς επετράπη η αποταμίευση των δικαιωμάτων. Είναι χαρακτηριστικό ότι το 2012 παρατηρήθηκε υπερπροσφορά 2 δισ. αδειών εκπομπών CO2, γεγονός που πίεζε προς τα κάτω την τιμή του.
Στη τρίτη περίοδο, ο πλειστηριασμός ορίστηκε ως το προεπιλεγμένο σύστημα για την κατανομή αδειών. Δινόταν, ωστόσο, η επιλογή στα κράτη-μέλη να χορηγούν δωρεάν άδειες σε επιχειρήσεις που προωθούσαν τον εκσυγχρονισμό της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας και δημιουργήθηκε ο κατάλογος διαρροών άνθρακα που προσέφερε στις εγκαταστάσεις, που περιλαμβάνονται σε αυτόν, υψηλότερο μερίδιο δωρεάν δικαιωμάτων. Η δημοπράτηση θεωρήθηκε πιο διαφανής διαδικασία, μέσω της οποίας εφαρμόζεται στην πράξη η αρχή “όποιος μολύνει, πληρώνει”. Το 2013, μάλιστα, πάνω από το 40% των αδειών δημοπρατήθηκε με το ποσοστό να ανεβαίνει μέσα στα επόμενα χρόνια. Στον τομέα της αεροπορίας, το 15% των αδειών δημοπρατήθηκαν, καλύπτοντας το 95% των πτήσεων, ενώ στον τομέα της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας πλέον το 100% των δικαιωμάτων αποκτάται μέσω δημοπρασίας. Επιπλέον, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρότεινε την εφαρμογή αποθεματικού σταθερότητας της αγοράς κατά την επόμενη εμπορική περίοδο, το οποίο θα εξισορροπήσει τη ζήτηση και την προσφορά προσαρμόζοντας τους όγκους πλειστηριασμών (Bagchi & Eike Karola Velten, 2014).
Η εξέλιξη της τιμής του άνθρακα και η επιρροή της πανδημίας
Από τη σύσταση του ΣΕΔΕ έως και σήμερα, η τιμή του άνθρακα έχει παρουσιάσει πολλές διακυμάνσεις, επηρεασμένη προφανώς από τις εξελίξεις στο πλαίσιο τόσο του ίδιου του συστήματος, όσο και της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ξεκινώντας από τα 7€/tCO2 στις αρχές του 2005, η τιμή των αδειών εκτοξεύτηκε σε ποσό άνω των 30€ την επόμενη χρονιά, για να καταρρεύσει, αγγίζοντας τα μηδέν ευρώ, το 2007, οπότε κατέστη πλέον εμφανές ότι είχαν εκδοθεί περισσότερες άδειες απ’ όσες χρειάζονταν για την κάλυψη των εκπομπών αυτής της φάσης (Cooper, 2010). Η αρχή της επόμενης περιόδου συνέπεσε με την ύφεση και την οικονομική κρίση του 2008-2009, με αποτέλεσμα οι τιμές του άνθρακα από τα 30€/τόνο, το 2008, στη συνέχεια να μειωθούν δραματικά με τη συνειδητοποίηση ότι η αγορά διέθετε πλέον υπερπροσφορά αδειών, δεδομένου ότι πολλές επιχειρήσεις είτε είχαν μειώσει την παραγωγή τους είτε είχαν -με οποιονδήποτε τρόπο- κλείσει.
Το πλεόνασμα αδειών εκπομπών που μεταφέρθηκαν από τη δεύτερη στην τρίτη περίοδο οδήγησε τη τιμή του άνθρακα σε μόλις 3-7€. Λόγω, λοιπόν, της χρηματοπιστωτικής κρίσης και της εισροής πιστώσεων άνθρακα από χώρες εκτός Ε.Ε. μέσω των μηχανισμών του Πρωτοκόλλου του Κιότο, η τιμή κυμάνθηκε σε κάτω από 3€/τόνο για το 2013 (Fjellheim, 2018). Η δυνατότητα πώλησης των δικαιωμάτων εκπομπών οποιαδήποτε στιγμή στο μέλλον μετά την αρχική αγορά τους, η οποία δόθηκε κατά τη δεύτερη περίοδο, συνετέλεσε στην εξαιρετικά χαμηλή τιμή τους καθ’ όλη την περίοδο αυτή.
Η πορεία ανάκαμψης από την χρηματοπιστωτική κρίση αποδείχτηκε αργή παρά τις προσπάθειες ενίσχυσης του συστήματος μέσα από διάφορες διαδικασίες πολιτικής. Το 2014, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εισάγει το μέτρο backloading, σύμφωνα με το οποίο ακυρωνόταν η πώληση 900 εκατομμυρίων αδειών από το 2014-2016 και από το 2019-2020, για να αποτραπεί η περαιτέρω πτώση της τιμής του άνθρακα. Το μέτρο αυτό, όμως, ήταν βραχυπρόθεσμο και δεν κατάφερε να αποτρέψει την πτώση των τιμών από το 2016 και εξής. Μάλιστα, η αγορά γνώρισε, τελικά, ακόμα μία δραστική πτώση στις αρχές του 2016, καθώς και μετά το δημοψήφισμα για το Brexit, προτού αρχίσει να ανακάμπτει αργά στις αρχές του 2017. Περί τα μέσα του 2017, ξεκινώντας από μια μέτρια βάση, οι τιμές ακολούθησαν ανοδική πορεία που συνεχίστηκε και το 2018, ανεβαίνοντας συνεχώς και από 8€/tCO2 τον Ιανουάριο να φτάνουν τα 25€/tCO2 το Σεπτέμβριο, με μία μικρή μόνο μείωση τον Οκτώβρη. Το 2019, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εισάγει ένα όριο στις εμπορικές άδειες άνθρακα (Market Stability Reserve/MSR), σύμφωνα με το οποίο οι πλεονάζουσες άδειες, αν ξεπερνούν το όριο των 833 εκατομμυρίων, το 12% εξ αυτών θα αποσύρεται από την αγορά και θα εισάγεται στο αποθεματικό ταμείο. Αντίστοιχα, αν μειωθούν κάτω από 400 εκατομμύρια, θα βγαίνουν σε δημοπρασία. Το Αποθεματικό για τη Σταθερότητα της Αγοράς στην ουσία εισήγαγε ευελιξία από πλευράς προσφοράς και θα συγκρατούσε το 24% του πλεονάσματος στην αγορά κατά τα πρώτα πέντε χρόνια λειτουργίας του, περιορίζοντας τους όγκους των δημοπρασιών κατά 40% (Fjellheim, 2018).
Το σοκ στην παγκόσμια οικονομία από την πανδημία υπολογίζεται ότι θα είναι πιο σοβαρό τόσο από την κρίση του 2008, όσο και από τη Μεγάλη Ύφεση, ενώ οι επιπτώσεις του στην παγκόσμια κατανάλωση καυσίμων και στις εκπομπές CO2 εκτιμάται ότι θα εμφανιστούν σε βάθος δύο χρόνων. Όπως ήταν λογικό, η εξάπλωση της πανδημίας και τα επακόλουθα lockdowns οδήγησαν σε μείωση της παραγωγικής διαδικασίας και, κατ’ επέκταση, των εκπομπών CO2. Η τιμή τους έπεσε, αρχικά, στα 15.05€/tCO2 στις 18 Μαρτίου, από τα 25€ προ πανδημίας, ώσπου επανήλθε στα 21€, για να σταθεροποιηθεί περίπου στη τιμή αυτή (Elkerbout & Lars Zetterberg, 2020). Έκτοτε, κυμαίνεται μεταξύ των 25-30€, ενώ τον περασμένο Δεκέμβριο, έφτασε στη τιμή ρεκόρ των 30€, για να την ξεπεράσει στις μέρες μας και να αγγίξει τα 35€ (Carbon Pulse, 2021).
Το μεγάλο ερώτημα είναι κατά πόσο θα καταφέρει το Αποθεματικό για τη Σταθερότητα της Αγοράς (MSR) να αντεπεξέλθει στη νέα αυτή συσσώρευση αδειών. Είναι πολύ πιθανό ότι το αρχικό ποσοστό απόσυρσης του MSR (2%) δεν θα εμποδίσει την αύξηση των ανισορροπιών προσφοράς-ζήτησης και ότι ακόμη και το προσωρινά διπλασιασμένο ποσοστό (24%) μπορεί να αποδειχθεί ανεπαρκές. Η αναθεώρηση MSR, που προβλέπεται στη νομοθεσία, προσφέρει την ευκαιρία αναθεώρησης του σχεδιασμού του και υπάρχει, επίσης, η δυνατότητα εισαγωγής εναλλακτικών λύσεων, όπως το κατώτατο όριο τιμών άνθρακα που προτάθηκε από τη Γαλλία και τη Γερμανία. Η κατώτατη τιμή του άνθρακα θα προσφέρει το πλεονέκτημα μιας σταθερότερης τιμής του, για να καθοδηγήσει τις επενδύσεις, αλλά μπορεί να απαιτήσει σημαντικό πολιτικό κεφάλαιο, για να συμφωνηθεί σε ένα κατάλληλο επίπεδο. Από το 2023, ωστόσο, μια ακυρωτική πολιτική (cancellation policy) πρόκειται να τεθεί σε ισχύ, έτσι ώστε ένα μέρος του πλεονάσματος των δικαιωμάτων στο MSR να ακυρωθεί. Επειδή το ποσό της ακύρωσης εξαρτάται από το πλεόνασμα των αποζημιώσεων, το αρνητικό σοκ της ζήτησης από το COVID-19 ενδέχεται να επηρεάσει τόσο την τιμή δικαιωμάτων εκπομπής, όσο και τις αθροιστικές εκπομπές. Σε γενικές γραμμές, αναμένεται το MSR να μπορέσει να απορροφήσει/ακυρώσει ακόμη και το 80% του πλεονάσματος των αδειών μέχρι το 2030 (Elkerbout & Lars Zetterberg, 2020).
Η εξέλιξη των εκπομπών CO₂ και η επίδραση της πανδημίας
Μεγάλο ενδιαφέρον παρουσιάζει -αν μη τι άλλο- το κατά πόσο μειώθηκαν, τελικά, οι εκπομπές CO2 και των αερίων του θερμοκηπίου (GHG) στις 3 περιόδους. Συνολικά, για τη χρονική περίοδο 1990-2017, παρατηρείται μείωση των αερίων του θερμοκηπίου σε όλους σχεδόν τους καλυπτόμενους από το ΣΕΔΕ τομείς, εκτός από αυτόν των μεταφορών. Η μεγαλύτερη μείωση σημειώθηκε στον τομέα ενέργειας, όπως ήταν λογικό, διότι αποτελεί βασικό κομμάτι των ρυθμίσεων του ΣΕΔΕ, ενώ ακολούθησαν τόσο ο αγροτικός τομέας, όσο και η διαχείριση απορριμμάτων.
Οι πρώτες μελέτες παρουσίασαν μία μείωση 50-100 τόνους, δηλαδή 2-5 %, για τα δύο πρώτα χρόνια και 1,2 δισεκατομμύρια για το διάστημα 2008-2016, κάτι που μεταφράζεται σε ποσοστό περίπου 7,5 % για τους τομείς που καλύπτει το ΣΕΔΕ και 3,8% των συνολικών εκπομπών της Ε.Ε. Καλύφθηκε, επομένως, το μισό ποσοστό των διαλαμβανόμενων στο Πρωτόκολλο του Κιότο δεσμεύσεων μόνο από τις ρυθμίσεις του ΣΕΔΕ. Παρά τη μικρή αύξηση της τάξεως του 0,6 % στις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου το 2017, η μείωση 2% για το 2018 ξεπέρασε το στόχο για μείωση 20% σε σχέση με τα επίπεδα του 1990, αγγίζοντας το 23%. Με βάση αυτά τα στοιχεία, αναμένεται να φτάσει σε επίπεδα κάτω του 30-36% μέχρι το 2030, με το στόχο του 40% για την ίδια περίοδο να μοιάζει, ωστόσο, ανέφικτος (Bayer & Michaël Aklin, 2020).
Όσον αφορά την επίδραση της πανδημίας στις εκπομπές CO2, ήδη από τις 3 πρώτες εβδομάδες του ευρωπαϊκού lockdown περιορίστηκαν κατά 38t/CO2 σε σχέση με το μηνιαίο μέσο όρο, ενώ στις αρχές Απριλίου μειώνονταν κατά 17% ημερησίως σε παγκόσμιο επίπεδο (Smith et al., 2020). Ο τομέας της αεροπορίας -ως ένας από τους πλέον πληγέντες- παρουσίασε 40% μείωση εκπομπών σε σχέση με το 2018. Η πανδημία αναμένεται να επιφέρει μείωση της τάξεως των 388,8 εκατομμυρίων τόνων για τις συνολικές εκπομπές του ΣΕΔΕ. Αντίστοιχα, οι εκπομπές του ενεργειακού τομέα εκτιμάται ότι θα μειωθούν κατά 12,7%, δηλαδή 87,6 εκατομμύρια τόνοι το 2020, κατά 265 εκατομμύρια τόνους για τη βιομηχανική παραγωγή και 35,7 εκατομμύρια τόνους για τις αεροπορικές μεταφορές (Ferdinand, 2020).
Επίλογος
Το ΣΕΔΕ προέκυψε ως μία μετριοπαθής λύση για τον περιορισμό των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα, διότι η πρόταση του φόρου άνθρακα είχε μεγάλο πολιτικό κόστος. Σίγουρα αποτελεί μία αρκετά επιτυχημένη ενεργειακή πολιτική της Ε.Ε. που επιφέρει αποτελέσματα στους τομείς που καλύπτει. Ωστόσο, η αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής απαιτεί την κάλυψη ακόμα περισσότερων δραστηριοτήτων και την επίσπευση της ενεργειακής μετάβασης των κρατών-μελών που εξακολουθούν να εξαρτώνται σημαντικά από τον άνθρακα και το λιγνίτη. Το Αποθεματικό για τη Σταθερότητα της Αγοράς δύναται να αποδειχθεί σημαντικό εργαλείο στην προσπάθεια προώθησης πιο βιώσιμων πολιτικών και επενδύσεων σε καινοτόμες τεχνολογίες, ενώ με το σχέδιο ανάκαμψης από την πανδημία αποδεικνύεται η θέληση της Ε.Ε. να εξασφαλιστεί η πράσινη ανάπτυξη.
Βιβλιογραφία/Αρθρογραφία/Πηγές
Bagchi, C., & Eike Karola Velten. (2014). The EU Emissions Trading System: an Introduction. Διαθέσιμο εδώ.
Bayer, P., & Michaël Aklin. (2020, April 6). The European Union Emissions Trading System reduced CO2 emissions despite low prices. Διαθέσιμο εδώ.
Cooper, R. N. (2010). Europe’s Emissions Trading System.
Elkerbout, M., & Lars Zetterberg. (2020, June). Can the EU ETS weather the impact of Covid-19?. Διαθέσιμο εδώ.
Fjellheim, H. (2018, December 12). Will high European carbon prices last? Διαθέσιμο εδώ.
Freestone, D., & Charlotte Streck. (2009). Legal Aspects of Carbon Trading: Kyoto, Copenhagen and beyond. Oxford University Press.
Grubb, M., & Karsten Neuhoff. (2006). Emissions Trading and Competitiveness: Allocations, Incentives and Industrial Competitiveness under the EU Emissions Trading Scheme. Routledge.
European Commission. (n.d.). EU Emissions Trading System (EU ETS). Διαθέσιμο εδώ.
Weishaar, S. E. (2016). Research Handbook on Emissions Trading. Edward Elgar Pub.
Wettestad, J., & Jon Birger Skjaerseth. (2007). EU Emissions Trading: Initiation, Decision‑making. Routledge.
Smith, L. V., Taru, N., & Yamagatax, T. (2020, July). ASSESSING THE IMPACT OF COVID-19 ON GLOBAL FOSSIL FUEL CONSUMPTION AND CO2 EMISSIONS. The Institute of Social and Economic Research Osaka University. Διαθέσιμο εδώ.
Alberola, E., & Chevallier, J. (2008, Jan 3). European Carbon Prices and Banking Restrictions: Evidence from Phase I (2005-2007).
Hansjurgens, B. (2005). Emissions Trading for Climate Policy: US and European Perspectives. Cambridge University Press.
EUROPEAN COMMISSION. (2020, 11 18). REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL: Report on the functioning of the European carbon market. ec.europa.eu. Διαθέσιμο εδώ.
Carbon Pulse. (2021, 02 08). EU Market. Διαθέσιμο εδώ.
Ferdinand, M. (2020, 03 20). European power and carbon markets affected by COVID-19 – an early impact assessment. ICIS. Διαθέσιμο εδώ.
European Commission. (2015). EU ETS Handbook. Διαθέσιμο εδώ.