Διασυνοριακή Ατμοσφαιρική Ρύπανση στην Ευρωπαϊκή Ένωση: νομικό πλαίσιο, επηρεαζόμενα κράτη μέλη, η αρχή ”ο ρυπαίνων πληρώνει” ως τρόπος αντιμετώπισης του φαινομένου.

της Ιωάννας Σινέμογλου, Ερευνήτριας της Ομάδας Περιβάλλοντος & Ενέργειας

Πρόλογος

Ένα από τα πλέον σημαντικά σύγχρονα περιβαλλοντικά ζητήματα που χρήζουν αντιμετώπισης τόσο από τα κράτη, όσο και από περιφέρειες κρατών, καθώς και από ολόκληρη τη Διεθνή Κοινότητα είναι αυτό της διασυνοριακής ή διαμεθοριακής ρύπανσης. Η ρύπανση που προκαλείται από κράτη ή μεγάλες παραγωγικές εταιρείες, πολλές φορές μπορεί να είναι τόσο μεγάλη αριθμητικά που δύναται να “ταξιδέψει” αρκετά χιλιόμετρα μακριά από τη γεωγραφική περιοχή στην οποία παράχθηκε μεταναστεύοντας έτσι σε άλλα κράτη, τα οποία δέχονται τους ρύπους που δεν έχουν τα ίδια παραγάγει. Το φαινόμενο αυτό προκαλείται όχι μόνο μέσω της ατμόσφαιρας (γνωστή σε όλους και όλες ως ατμοσφαιρική ρύπανση), αλλά και μέσω ρύπων που μεταφέρονται από το έδαφος ή από ύδατα, όπως θάλασσες, ποτάμια και λίμνες με μόνη προϋπόθεση να διασχίζουν αυτά περισσότερα από ένα κράτος. Τα κυριότερα από τα ρυπογόνα απόβλητα με δυνατότητα αντοχής και μετακίνησής τους σε μεγάλη απόσταση είναι συνήθως προερχόμενα από εκπομπές οξειδίων του αζώτου (Nox) και αζωτούχων ενώσεων, διοξειδίου του θείου (SO₂), μονοξειδίου του άνθρακα (CO) και όζοντος (O₃), ουσιών που μεταφέρονται με τη βοήθεια του αέρα οφειλόμενες σε ανθρωπογενείς παράγοντες και είναι επιβλαβείς όχι μόνο για το περιβάλλον, αλλά και για την υγεία των ανθρώπων.

Παρά το γεγονός ότι η προσπάθεια των κρατών να ελέγξουν και να περιορίσουν τους ρύπους που μεταφέρονται από χώρα σε χώρα είναι πολυετής, οι επιπτώσεις της διασυνοριακής ρύπανσης πληθαίνουν διαρκώς. Το πρόβλημα γίνεται ακόμα πιο επικίνδυνο για τα κράτη που τα χωρίζουν πολύ μικρές αποστάσεις, ανήκουν δηλαδή γεωγραφικά σε ένα κοινό σημείο αναφοράς και τα σύνορα μεταξύ τους δεν είναι παρά η ίδια η ατμόσφαιρα, λίμνες, θάλασσες και σημαντικά για τον πλανήτη μας οικοσυστήματα. Μια τέτοια περίπτωση αποτελεί, βέβαια, και η γεωγραφική περιοχή της Ευρασίας γενικότερα και κατ’ επέκταση αυτή της Ευρωπαϊκής ηπείρου. Πιθανότατα η αντίληψη του προβλήματος που αντιμετωπίζει και στο μέλλον θα αντιμετωπίσει ακόμα εντονότερα η ΕΕ, ήταν αυτή που την οδήγησε ήδη από το 1979 να προβεί σε μια σειρά Συμβάσεων και Πρωτοκόλλων για τον περιορισμο και τη μείωση των ρύπων που παράγουν τα κράτη μέλη της και κατά συνέπεια της διασυνοριακής ρύπανσης, που πολύ εύκολα μπορεί να επέλθει μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ. [Τσάλτας Γ. Περιβάλλον, 2017] [European Environmental Agency] [Αριστοτέλειο Πανεπιστήμιο Θεσσαλονίκης, Μαραγκίδου Ανδρονίκη, 2013]

Νομικό πλαίσιο

Η Σύμβαση της Γενεύης για τη διαμεθοριακή ρύπανση της ατμόσφαιρας σε μεγάλη απόσταση, η οποία υπογράφηκε το 1979 στο πλαίσιο της Οικονομικής Επιτροπής των Ηνωμένων Εθνών για την Ευρώπη (UNECE) και τέθηκε σε ισχύ το 1983, είναι το πιο εμπεριστατωμένο κείμενο για την ΕΕ, με σκοπό την πρόληψη και αντιμετώπιση του προβλήματος της διασυνοριακής ρύπανσης. Θεσπίζει ένα σύστημα δυνατοτήτων για τις Κυβερνήσεις των κρατών μελών της ΕΕ να συνεργάζονται με στόχο την προστασία της υγείας και του περιβάλλοντος από ατμοσφαιρική ρύπανση, που μπορεί να επηρεάζει πολλές χώρες διαπερνώντας σύνορα κρατών. Σύμφωνα με τη Σύμβαση αυτή, η οποία έχει υπογραφεί και από τα 27 κράτη μέλη της ΕΕ, απαιτείται από τα συμβαλλόμενα μέρη να αναπτύξουν και να εφαρμόσουν κατάλληλες πολιτικές και συστήματα διαχείρισης της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα. Επιπλέον, τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να συνέρχονται τακτικά, ώστε να αξιολογούν την πρόοδο που τυχόν έχει επιτευχθεί και να συνεργάζονται σε θέματα που αφορούν τη Σύμβαση. Ακόμη, έχει συμφωνηθεί μέσω αυτού του κειμένου η επιστημονική συνεργασία των κρατών μελών για το καλύτερο δυνατό αποτέλεσμα. Συγκεκριμένα, συμφωνείται ότι τα κράτη θα καταβάλλουν κοινές ερευνητικές και αναπτυξιακές προσπάθειες για τη μείωση εκπομπών των σημαντικότερων ατμοσφαιρικών ρύπων, για την παρακολούθηση και καταμέτρηση των επιπέδων ρύπων και συγκεντρώσεών τους, καθώς και για την καλύτερη κατανόηση και κατάρτιση σχετικά με τις επιπτώσεις αυτών στην ανθρώπινη υγεία και στο περιβάλλον. Ενώ τα κράτη συμφωνούν σε ανταλλαγή πληροφοριών που αφορούν βασικά σημεία της Σύμβασης, όπως οι εκπομπές σημαντικότερων ατμοσφαιρικών ρύπων και τις επιπτώσεις τους ή τις κεντρικές εθνικές πολιτικές και στρατηγικές για την καταπολέμηση των κυριότερων ατμοσφαιρικών ρύπων. Εν συνεχεία της Σύμβασης της Γενεύης τα κράτη μέλη της ΕΕ υπογράφουν μια σειρά Πρωτοκόλλων, προκειμένου να συγκεκριμενοποιήσουν τους στόχους τους για τη μείωση της διαμεθοριακής ατμοσφαιρικής ρύπανσης.

Έτσι, το 1984 υπογράφεται το Πρωτόκολλο EMEP (The 1984 Geneva Protocol on Long-term Financing of the Cooperative Programme for Monitoring and Evaluation of the Long-range Transmission of Air Pollutants in Europe) για τη μακροπρόθεσμη χρηματοδότηση του προγράμματος συνεργασίας για τη συνεχή παρακολούθηση και την εκτίμηση της μεταφοράς σε μεγάλη απόσταση των ατμοσφαιρικών ρύπων στην Ευρώπη. Το 1985, υπογράφεται το Πρωτόκολλο του Ελσίνκι για τη μείωση των εκπομπών θείου ή των διασυνοριακών τους ροών κατά τουλάχιστον 30% σε σύγκριση με τα επίπεδα του 1980. Το 1988, έχουμε το Πρωτόκολλο της Σόφια σχετικά με τον έλεγχο των εκπομπών οξειδίων του αζώτου ή της διαμεθοριακής μεταφοράς τους. Το Πρωτόκολλο του 1991 όσον αφορά τον έλεγχο των εκπομπών πτητικών οργανικών ενώσεων (VOC) και των διασυνοριακών μεταφορών τους. Στο Πρωτόκολλο αυτό δίνεται μεγάλη σημασία από τα συμβαλλόμενα μέρη, καθώς οι ενώσεις VOC είναι υπεύθυνες για το σχηματισμό του όζοντος, γι’ αυτό και στο εν λόγω Πρωτόκολλο καθορίζονται με σαφήνεια τα επιθυμητά από την ΕΕ ποσοστά μείωσης αυτών των εκπομπών. Το Πρωτόκολλο του Όσλο το 1994 υπογράφεται με στόχο την περαιτέρω μείωση των εκπομπών θείου βασιζόμενο στο Πρωτόκολλο του Ελσίνκι του 1985 και καταφέρνει να ορίσει τις ανώτατες εκπομπές έως το 2010. Στο Πρωτόκολλο αυτό έντονη είναι η συζήτηση για τη μείωση της περιεκτικότητας καυσίμων σε θείο κυρίως μέσα από τη χρησιμοποιήση ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και αύξηση του βαθμού ενεργειακής απόδοσης. Το 1998 στο Πρωτόκολλο του Aarhus βλέπουμε ένα κείμενο για τα βαρέα μέταλλα με έμφαση στο κάδμιο, στο μόλυβδο και στον υδράργυρο, όπου τα μέλη οφείλουν να μειώσουν τις εκπομπές αυτών των μετάλλων σε επίπεδα χαμηλότερα από εκείνα του 1990 αποσκοπώντας έτσι στη μείωση των εκπομπών από βιομηχανικές πηγές, διεργασίες καύσης και αποτέφρωσης των αποβλήτων. Την ίδια χρονιά υπογράφεται το Πρωτόκολλο του 1998 για τους έμμονους οργανικούς ρύπους με στόχο την εξάλειψη απορρίψεων, εκπομπών και διαρροών των ρύπων αυτών. Με την αναφορά σε έμμονος οργανικούς ρύπους, εννοούνται διοξίνες και παρόμοιες με τις διοξίνες ενώσεις, οργανικές ενώσεις που είναι ανθεκτικές στην υποβάθμιση του περιβάλλοντος, πρόκειται για ακούσια παραπροϊόντα διαφόρων βιομηχανικών διεργασιών. Αντιλαμβανόμαστε, λοιπόν, τη σημασία του Πρωτοκόλλου, καθώς και τον λόγο που οδήγησε στην υιοθέτηση του από την ΕΕ, εφόσον πρόκειται για ενώσεις ιδιαίτερα επικίνδυνες για το περιβάλλον μα και για την ανθρώπινη υγεία και παράγονται εύκολα από βιομηχανικές διαδικασίες. [World Health Organization, 2016] Τέλος, το 1999 υπογράφεται το Πρωτόκολλο του Γκέτεμποργκ για τη μείωση της οξίνισης, του ευτροφισμού και του όζοντος σε επίπεδο εδάφους. Καθορίζονται τα εθνικά ανώτατα όρια εκπομπών για την περίοδο 2010-2020 για 4 ρύπους  (SO2, NOx, VOC και NH3). Χαρακτηριστικά αναφέρεται πως η υλοποίηση και επίτευξη των στόχων, περιορισμών και μειώσεων που αναφέρονται στο παραπάνω Πρωτόκολλα καθώς και στη Σύμβαση της Γενεύης, δεν θα αποκαταστήσουν αποκλειστικά και μόνο τις επιπτώσεις της διασυνοριακής ατμοσφαιρικής ρύπανσης, αλλά γενικότερα την παραγωγή ατμοσφαιρικών ρύπων, άλλωστε αν αυτό δεν είναι το πρώτο βήμα της ΕΕ, δεν μπορεί να μειωθεί και κατ’ επέκταση και η μεταφορά αυτής. Επιπλέον, αποτυπώνονται και τα οφέλη που θα επιφέρει το παραπάνω νομικό πλαίσιο ακόμα και στο κλίμα και την κλιματική αλλαγή, εφόσον με τον περιορισμό της ατμοσφαιρικής ρύπανσης, μικρότερη είναι και η επιρροή που δέχεται το φαινόμενο του θερμοκηπίου και άρα οι αλλαγές του κλίματος από περιοχή σε περιοχή. [EUR-Lex, 2020]

Επιπρόσθετα, η Ευρωπαϊκή Ένωση το 1993 υιοθέτησε τη Σύμβαση της Βασιλείας (Ελβετία) μέσω του Κανονισμού 259/93 θέτοντας έτσι αυστηρότερα μέτρα ελέγχου της διασυνοριακής μεταφοράς αποβλήτων. Ο Κανονισμός αυτός έχει πλέον αντικατασταθεί από τον Ευρωπαϊκό Κανονισμό 1013/2006/ΕΚ. Ο Κανονισμός καθορίζει με απόλυτη λεπτομέρεια και σαφήνεια τις διαδικασίες που πρέπει να ακολουθούνται για τη μεταφορά από, προς και διαμέσου της ΕΕ. Η Σύμβαση της Βασιλείας υπογράφηκε το 1989 και τέθηκε σε ισχύ το 1992, ως αποτέλεσμα της παράνομης απόρριψης τοξικών αποβλήτων από ανεπτυγμένες χώρες σε χώρες της γεωγραφικής περιφέρειας της Αφρικανικής ηπείρου. Όπως είναι λογικό η συνεισφορά της ΕΕ σε αυτού του είδους τη διασυνοριακή ρύπανση είναι καθοριστική λόγω γεωγραφικής εγγύτητας. Στη συνέχεια η θεματική της Σύμβασης διευρύνθηκε σε μια γενικότερη απαγόρευση διασυνοριακής μεταφοράς επικίνδυνων αποβλήτων, εφόσον δεν έχει εξασφαλιστεί η περιβαλλοντικά ορθή διαχείριση τους. Έτσι η ΕΕ βρέθηκε στην υπεύθυνη θέση να υπογράφει τη Σύμβαση και να έχει το χρέος της υλοποίησης της από τα κράτη μέλη της. [Κυπριακή Δημοκρατία-Τμήμα Περιβάλλοντος, 2021]

Επηρεαζόμενα κράτη μέλη της ΕΕ

Σύμφωνα με στοιχεία έρευνας της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Περιβάλλοντος για τα έτη 1990 με 2010, αποδεικνύονται στην πράξη οι σχέσεις που έχουν ή δεν έχουν τα κράτη μέλη της ΕΕ με την παραπάνω νομοθεσία καθώς επίσης οι εκπομπές ατμοσφαιρικών ρύπων των κρατών, η προέλευση τους και η περιβαλλοντική ζημιά που μπορούν ορισμένα κράτη να προκαλέσουν σε άλλα. Πιο συγκεκριμένα, σύμφωνα με εκτιμήσεις για τις βασικότερες εκπομπές ρύπων στην ατμόσφαιρα της Ευρώπης μάλλον ευθύνονται ορισμένα κράτη μέλη κυρίως για καθένα από τα βασικότερα ρυπογόνα αέρια αντίστοιχα. Όσον αφορα τις εκπομπές διοξειδίου του θείου, σε πολύ υψηλά επίπεδα βρίσκονται η Βουλγαρία, η Πολωνία, η Γερμανία και το Βέλγιο. Ενώ η δραστηριότητα που οδηγεί στα αυξημένα ποσοστά του φαίνεται να είναι κατά βάση η ενεργειακή παραγωγή και κατανομή. Στη συνέχεια, μιλώντας για το διοξείδιο του άνθρακα και τις εκπομπές του τις πρώτες θέσεις εντός ΕΕ καταλαμβάνουν οι Πολωνία, Γερμανία, Τσεχία, Αυστρία, Σλοβενία, Βουλγαρία. Σε αυτήν την περίπτωση οι βασικές αιτίες παραγωγής διοξειδίου του άνθρακα είναι συνυφασμένες με το εμπόριο και τα νοικοκυριά. Τέλος, για τις εκπομπές οξειδίων του αζώτου σημαντικό ρόλο παίζει η οδική μεταφορά και οι χώρες με τη μεγαλύτερη συγκριτικά παραγωγή του να είναι το Βέλγιο, η Ολλανδία, η Γερμανία, η Πολωνία, η Αυστρία και η Τσεχία. Ωστόσο, οι χώρες αυτές δεν συμπίπτουν απαραίτητα με εκείνες που παρουσιάζουν και τα μεγαλύτερα ποσοστά διασυνοριακής ατμοσφαιρικής ρύπανσης, δεν είναι δηλαδή απόλυτο πως οι ίδιες χώρες είναι αυτές που προκαλούν ατμοσφαιρική ρύπανση στις γειτονικές τους χώρες. Φαίνεται, λοιπόν, πως το μεγαλύτερο ποσοστό ρύπων που μετακινούνται μέσω της ατμόσφαιρας παράγει το Ηνωμένο Βασίλειο με τους ρύπους του να καταλήγουν στη Γερμανία και στη Γαλλία, στη συνέχεια η Γερμανία μολύνει με τις εκπομπές της τη Γαλλία κυρίως καθώς και την Πολωνία και την Τσεχία, η Γαλλία αναλαμβάνει την ατμοσφαιρική ρύπανση της Ιταλίας και της Ισπανίας, οι μεγαλύτερες ποσότητες ατμοσφαιρικών ρύπων της Ισπανίας μεταφέρθηκαν στην Ιταλία και τη Γαλλία και τέλος η Ιταλία ρυπαίνει την Αυστρία και τη Γαλλία με το διοξείδιο του αζώτου να κυριαρχεί ως διασυνοριακό ατμοσφαιρικό απόβλητο σε όλες τις παραπάνω περιπτώσεις. Στο σημείο αυτό είναι άξιο βέβαια να αναφερθεί και η Μάλτα με την Κύπρο, δύο χώρες που στο ίδιο χρονικό διάστημα (1990-2010) εξέπεμψαν τα μικρότερα ποσοστά ρύπων στην ΕΕ, με τους ρύπους της μεν Μάλτας να μετακινούνται ατμοσφαιρικά στις γειτονικές Ελλάδα και Ιταλία και της δε Κύπρου να μετακινούνται προς την Ελλάδα και την Πολωνία, χωρίς βέβαια τα ποσοστά αυτά τα είναι ανησυχητικά, όπως στις προαναφερθείσες περιπτώσεις χωρών της κεντρικής και δυτικής Ευρώπης. [European Environmental Agency, 2012]

Η αρχή ”Ο Ρυπαίνων Πληρώνει”  

Ένας, όπως έχει αποδειχθεί μέσα από υποθέσεις του Δικαίου του Περιβάλλοντος, αποτελεσματικός και πρακτικός τρόπος για τα κράτη τόσο σε ολόκληρο τον κόσμο, όσο και στην Ευρωπαϊκή ήπειρο, για την όσο το δυνατόν πιο άμεση και εποικοδομητική αντιμετώπιση του σημαντικού αυτού προβλήματος, που ο πλανήτης μας αντιμετωπίζει, του προβλήματος της διασυνοριακής ρύπανσης, είναι βέβαια η υιοθετημένη από τα Ηνωμένα Έθνη και από τα κράτη μέλη της ΕΕ Αρχή της Αποζημίωσης, κοινώς της Αρχής γνωστής σε πολλούς και πολλές ”Ο Ρυπαίνων Πληρώνει”. Συναντάμε μάλιστα αυτή την αρχή επανειλημμένως σε ευρωπαϊκά κείμενα, όπως στην Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (1986), στη Συνθήκη του Μάαστριχτ (1992) αλλά και σε Προγράμματα Δράσης για το Περιβάλλον (κυρίως πέμπτο και έκτο). Σύμφωνα με την Αρχή αυτή,  ουσιαστικά πραγματοποιείται μια μεταφορά του κόστους της περιβαλλοντικής ζημίας/βλάβης στον αποδεδειγμένα υπεύθυνο της πρόκλησης της. Εξ αρχής θεωρήθηκε ως ένα σημαντικό όπλο ενάντια στην αυθαίρετη πρόκληση σημαντικών περιβαλλοντικών βλαβών προς τρίτα κράτη, καθώς η Αρχή αυτή θα είχε τη δυνατότητα να λειτουργήσει αποτρεπτικά και προληπτικά για τα κράτη, που εσκεμμένα ή μη επιτρέπουν την μεταφορά δικών τους αποβλήτων στο περιβάλλον τρίτων κρατών. Έτσι, θα λειτουργούσε η Αρχή της αποζημίωσης αποτρεπτικά για τα κράτη μέλη της ΕΕ, ώστε να μην προβούν σε περαιτέρω ατμοσφαιρική διασυνοριακή ρύπανση. Θα λειτουργούσε δηλαδή, επικουρικά, ίσως σε ορισμένες περιπτώσεις και καταλυτικά, προκειμένου τα κράτη να υλοποιήσουν όσα έχουν υπογράψει ήδη από το 1979 με τη Σύμβαση της Γενεύης και υπέγραψαν έπειτα στην σημαντικότατη για τον κόσμο Συνδιάσκεψη του Ρίο του 1992. [Τσάλτας Γ. Περιβάλλον, 2017]

Η διασυνοριακή ή διαμεθοριακή ατμοσφαιρική ρύπανση είναι ένα φαινόμενο πολυαιτιακό. Οι μετεωρολογικές συνθήκες είναι ακόμα ένας παράγοντας που παίζει καθοριστικό ρόλο στη μεταφορά ατμοσφαιρικών ρύπων από χώρα σε χώρα. Ιδιαίτερο μάλιστα ενδιαφέρον παρουσιάζεται εδώ, λόγω της κλιματικής αλλαγής, η οποία δυσκολεύει επιστήμονες και ερευνητές να προβλέψουν πλέον τα επίπεδα ρύπων που πιθανολογικά μπορούν να μεταφερθούν στην ατμόσφαιρα. Ως σημαντική αιτία του φαινομένου δεν μπορεί να παραλειφθεί η παραγωγή ατμοσφαιρικών ρύπων σε εγχώριο επίπεδο, που οφείλεται στον τρόπο ζωής της κάθε χώρας. Τα νοικοκυριά το εμπόριο και οι μεταφορές αποτελούν έναν λόγο εκπομπής ατμοσφαιρικών αποβλήτων, η βιομηχανική δραστηριότητα όμως αποτελεί έναν πολύ σημαντικότερο. Ύστερα, λοιπόν, από την εκπομπή αυτών των ρύπων μέσα στα σύνορα ενός κράτους επόμενη είναι η μεταφορά αυτών εκτός των συνόρων. Μιλώντας, έτσι, για την ατμοσφαιρική ρύπανση ή για τη διασυνοριακή ατμοσφαιρική ρύπανση, στην ουσία αναφερόμαστε σε δύο φαινόμενα αλληλένδετα, καθώς το πρώτο οδηγεί στο δεύτερο και το δεύτερο προϋποθέτει το πρώτο.

Βιβλιογραφία/Πηγές

Τσάλτας Γ. (2017) Περιβάλλον. Αθήνα: Ι. Σιδέρης: σελ. 145-152.

Αριστοτέλειο Πανεπιστήμιο Θεσσαλονίκης Τμήμα Φυσικής, Σ.Θ.Ε. ΠΜΣ Φυσικής Περιβάλλοντος, Μαραγκίδου Ανδρονίκη, 2013, σελ. 14-16. Διαθέσιμο εδώ.

European Environmental Agency, 3.4 Transboundary air pollution. Διαθέσιμο εδώ.

World Health Organization, Ευρωπαϊκός Κώδικας κατά του Καρκίνου, 2016. Διαθέσιμο εδώ.

EUR-Lex, Access to European Union Law, 2020. Διαθέσιμο εδώ.

Κυπριακή Δημοκρατία- τμήμα Περιβάλλοντος, Διασυνοριακή μεταφορά αποβλήτων, 2021. Διαθέσιμο εδώ.

European Enironmental Agency, European Union emission inventory report 1990–2010 under the UNECE Convention on Long-range Transboundary Air Pollution (LRTAP)

Τσάλτας Γ. Περιβάλλον, 2017, Αθήνα: Ι. Σιδέρης, σελ. 112-113


Απάντηση