Η προστασία του περιβάλλοντος στο πλαίσιο του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ

της Ελένης Μιχαήλου, Ερευνήτριας της Ομάδας Περιβάλλοντος & Ενέργειας

Η περιβαλλοντική κρίση αποτελεί ένα από τα κορυφαία προβλήματα που καλείται να αντιμετωπίσει η σύγχρονη ανθρωπότητα. Οι συνέπειες της καταστροφής του περιβάλλοντος είναι εμφανείς στην καθημερινότητά μας κι επηρεάζουν πολλούς τομείς της ζωής μας. Μέσα σε αυτό το πλαίσιο γεννήθηκε η συζήτηση περί δημιουργίας ενός δικαιώματος στο περιβάλλον. Από το 1950 το Συμβούλιο της Ευρώπης, ως πολυεθνικός οργανισμός, έδειξε ιδιαίτερα έντονη δραστηριότητα στην κατεύθυνση της κωδικοποίησης του δικαιώματος των ατόμων για ένα καθαρό και υγιεινό περιβάλλον. Το να εξεταστεί η προστασία του περιβάλλοντος ως ζήτημα ανθρωπίνων δικαιωμάτων εξασφαλίζει οφέλη τόσο για τον ίδιο τον άνθρωπο όσο και για το περιβάλλον. Ωστόσο, οι αντιρρήσεις για την υπαγωγή του δικαιώματος στο περιβάλλον στα ανθρώπινα δικαιώματα εξακολουθούν να υπάρχουν και δεν είναι λίγες καθώς υπάρχει σημαντική δυσκολία στην αποσαφήνιση της έννοιας αυτού του δικαιώματος καθώς και στη διερεύνηση για την ύπαρξη νομικού περιεχομένου.

Ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ και το άρθρο 37 

Τον Ιούνιο του 1999 το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο έκρινε σκόπιμο να συγκεντρώσει τα θεμελιώδη δικαιώματα που ίσχυαν σε επίπεδο ΕΕ σε έναν χάρτη, ώστε να τα καταστήσει περισσότερο εμφανή στους πολίτες. Ο Χάρτης ανακηρύχθηκε επίσημα στη Νίκαια τον Δεκέμβριο του 2000 από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή. Ωστόσο, έγινε νομικά δεσμευτικός όταν τέθηκε σε ισχύ η Συνθήκη της Λισαβόνας τον Δεκέμβριο του 2009 και τώρα διαθέτει την ίδια νομική ισχύ με τις συνθήκες της Ε.Ε(EUR-Lex – l33501, 2016).

Το άρθρο 37 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων προβλέπει ότι “το υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και η βελτίωση της ποιότητας του πρέπει να ενσωματώνονται στις πολιτικές της Ένωσης και να διασφαλίζονται σύμφωνα με την αρχή της αειφόρου ανάπτυξης (Europarl, 2000).”

Ωστόσο, σε δήλωση της η Επιτροπή το 2000 παρατηρεί ότι υπάρχουν διατάξεις του Χάρτη που δεν κατοχυρώνουν υποκειμενικά δικαιώματα τα οποία μπορούν οι πολίτες να επικαλεστούν ευθέως στο δικαστήριο αλλά περιέχουν μάλλον αρχές , των οποίων μπορεί να γίνει επίκληση έναντι ενωσιακών ή εθνικών αρχών κατά την άσκηση των νομοθετικών και διοικητικών τους αρμοδιοτήτων. Μέσα στα παραδείγματα αρχών που αναφέρονται στην ανακοίνωση περιλαμβάνεται και το άρθρο 37 του Χάρτη (Commission of the European Communities,2000).

Στο κείμενο του Χάρτη και συγκεκριμένα στο άρθρο 52 παρ.5 προβλέπεται μία διευκρίνιση για τα άρθρα του Χάρτη που είναι αρχές. Συγκεκριμένα το εν λόγω άρθρο προβλέπει ότι “Οι διατάξεις του παρόντος Χάρτη που περιέχουν αρχές μπορούν να εφαρμόζονται με νομοθετικές και εκτελεστικές πράξεις των θεσμικών και λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης και με πράξεις των κρατών μελών όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης, κατά την άσκηση των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους. Η επίκληση των διατάξεων αυτών ενώπιον δικαστηρίου είναι παραδεκτή μόνον για την ερμηνεία των εν λόγω πράξεων και τον έλεγχο της νομιμότητάς τους (Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, 2000).”

Πηγές του Άρθρου 37

Όπως αναφέρεται στις επεξηγηματικές σημειώσεις του Χάρτη, τόσο το δίκαιο της ΕΕ (άρθρα 3 παράγραφος 3 ΣΕΕ, 11 και 191 ΣΛΕΕ) όσο και τα Συντάγματα ορισμένων κρατών μελών αποτελούν πηγές του άρθρου 37 του Χάρτη. Σε αντίθεση με άλλες διατάξεις του, οι συντάκτες του Χάρτη δεν αντλούν έμπνευση από τις σχετικές συνθήκες του ΟΗΕ, ιδίως από τη Σύμβαση του Aarhus σχετικά με διαδικαστικά περιβαλλοντικά δικαιώματα ή τη νομολογία του ΕΔΔΑ που σταδιακά ανέπτυξε μια περιβαλλοντική διάσταση σε ορισμένα δικαιώματα που προστατεύονται από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα (Official Journal of the European Union, 2007). Η διατύπωση του άρθρου 37 φαίνεται να είναι συνδυασμός του άρθρου 3 παράγραφος 3 της ΣΕΕ, το οποίο αποτελεί μέρος των γενικών διατάξεων που καθορίζουν τους βασικούς στόχους της Ένωσης και του άρθρου 11 της ΣΛΕΕ, το οποίο διακηρύσσει την περιβαλλοντική ολοκλήρωση ως γενική αρχή του δικαίου της ΕΕ. Στην πραγματικότητα, η περιβαλλοντική ολοκλήρωση εισήχθη για πρώτη φορά στο πρωτογενές δίκαιο της ΕΕ από την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη του 1986 ως αρχή και παρείχε ρητή αρμοδιότητα για περιβαλλοντικά θέματα στην τότε Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα. Μόνο με τη συνθήκη του Άμστερνταμ του 1997 αναβαθμίστηκε η περιβαλλοντική ολοκλήρωση σε μια γενική αρχή του δικαίου της ΕΕ (Scotford. Ε, 2018).

Το άρθρο 3 παράγραφος 3 της ΣΕΕ ορίζει ότι η ΕΕ θα λειτουργεί, μεταξύ άλλων, για το υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος (Lawspot, 2009). Αυτή η πρόταση έχει επαναληφθεί στο άρθρο 37 που έχει ως αντικείμενο την αρχή της περιβαλλοντικής ολοκλήρωσης, αλλά δεν παρατηρείται παρόμοια αναφορά στο κείμενο του άρθρου 11 της ΣΛΕΕ. Αυτό και άλλες διαφορές μπορούν, στην πραγματικότητα, να παρατηρηθούν κατά τη σύγκριση της γλώσσας του άρθρου 37 με εκείνης του άρθρου 11 της ΣΛΕΕ, το οποίο προβλέπει ότι «οι απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος πρέπει να ενσωματωθούν στον καθορισμό και την εφαρμογή των πολιτικών και δραστηριοτήτων της Ένωσης, ιδίως με στόχο την προώθηση της αειφόρου ανάπτυξης» (Lawspot, 2009).

Τέλος, οι επεξηγηματικές σημειώσεις αναφέρονται επίσης στο άρθρο 191 ΣΛΕΕ, το οποίο αποτελεί τη νομική βάση για την περιβαλλοντική πολιτική της ΕΕ, ως πηγή του άρθρου 37 του Χάρτη. Το άρθρο 191 της ΣΛΕΕ διατυπώνεται ευρέως και επιτρέπει τη συμπερίληψη όλων των πιθανών περιβαλλοντικών ζητημάτων της περιβαλλοντικής αρμοδιότητας της ΕΕ. Η πρώτη παράγραφος καθορίζει τέσσερις στόχους για δράσεις της ΕΕ (εσωτερικές και εξωτερικές) στον τομέα του περιβάλλοντος, συγκεκριμένα:

  • «Διατήρηση, προστασία και βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος»
  • «Προστασία της ανθρώπινης υγείας» 
  • «Διασφάλιση της συνετής και ορθολογικής αξιοποίησης των φυσικών πόρων» και 
  • «Προώθηση μέτρων σε διεθνές επίπεδο για την αντιμετώπιση περιφερειακών ή παγκόσμιων περιβαλλοντικών προβλημάτων, και ιδίως την καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής» (Επίσημη Εφημερίδα αριθ. C 326, 2012)

Επιπλέον, το άρθρο 191 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ καθορίζει μια σειρά αρχές για την καθοδήγηση της νομοθεσίας και της ερμηνείας για την διασφάλιση ενός υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος, συγκεκριμένα:

– την αρχή της προφύλαξη

– την αρχή της προληπτικής δράσης

– της επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος, κατά προτεραιότητα στην πηγή , και

-την αρχή ο ρυπαίνων πληρώνει (Eur-Lex, 2012).

Η νομική πολυπλοκότητα του Άρθρου 37

Το άρθρο 37 είναι μια περίπλοκη νομική διάταξη για διάφορους λόγους. Δεν εκφράζεται ως «δικαίωμα» αλλά περιλαμβάνεται σε έναν Χάρτη Δικαιωμάτων. 

Ξεκινώντας από τη διατύπωση του άρθρου 37, ορισμένες πτυχές ξεχωρίζουν κατά την ανάλυση της νομικής σημασίας του. Πρώτον, προωθεί ένα «υψηλό επίπεδο προστασίας» και βελτιώνει την ποιότητα του περιβάλλοντος, απαιτώντας την ενσωμάτωση αυτών των στόχων στους διάφορους τομείς πολιτικής που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αυτό το θεμελιώδες χαρακτηριστικό διαχωρίζει το άρθρο 37 από άλλες συνταγματικές διατάξεις διεθνώς που εγγυώνται το δικαίωμα σε ένα υγιές ή καθαρό περιβάλλον ως ανεξάρτητη πρόταση. Το άρθρο 37 εξετάζει τα καθήκοντα των δημόσιων αρχών σε σχέση με την προστασία του, ωστόσο, η διατύπωσή του διαφέρει εντυπωσιακά από αυτή μιας κλασικής διάταξης: ο όρος «δικαίωμα» παραλείπεται, όπως και οι όροι που χρησιμοποιούνται σε άλλες διατάξεις του Χάρτη που παρέχουν και προστατεύουν ατομικά δικαιώματα (π.χ. «όλοι έχουν δικαίωμα», «κανείς δεν υπόκειται, κρατείται, απαιτείται»). Επιπλέον, η διάταξη προσέχει να μην προσδιορίσει κανέναν δικαιούχο των πολιτικών της ΕΕ, αποφεύγοντας έτσι τη δημιουργία ατομικού δικαιώματος που θα παρέχει εγγυήσεις στα θύματα της ρύπανσης. Το άρθρο 37 είναι επομένως μια δήλωση αρχής, η οποία μπορεί να ερμηνεύεται ως «αντικειμενικού χαρακτήρα». Ως εκ τούτου, δεν ενσωματώνει δικαίωμα που θα μπορούσε να επιβληθεί από ιδιώτες ενώπιον του Δικαστηρίου της ΕΕ (ΔΕΕ) ή των εθνικών δικαστηρίων των κρατών μελών (Duran, G. & Morgera, E., 2013). 

Όσο αναφορά το ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής του άρθρου 37, πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι ο Χάρτης κάνει διάκριση μεταξύ δικαιωμάτων και αρχών. Από την μία πλευρά πολλές διατάξεις του Χάρτη ενσωματώσουν σαφή δικαιώματα ενώ άλλες, όπως τα άρθρα 35, 37, 38 επιβεβαιώνουν μόνο την απαίτηση ενσωμάτωσης “υψηλού επιπέδου” προστασίας της εκάστοτε αρχής. Η βασική διάταξη για την διάκριση του πεδίου εφαρμογής των αρχών από τα δικαιώματα είναι το άρθρο 52 παράγραφος 5 του Χάρτη (Sadeleer N. M., 2012).

Η δικαστική ερμηνεία του Άρθρου 37

Η απροσδιόριστη νομική έννοια του άρθρου 37 του Χάρτη μπορεί να διερευνηθεί μόνο μέσω της δικαστικής ερμηνείας του και του ρόλου που αναλαμβάνει στη συλλογιστική των ευρωπαϊκών δικαστηρίων. Το σημείο εκκίνησης για την διερεύνηση της δικαστικής ερμηνείας του άρθρου 37 είναι το άρθρο 52 παράγραφος 5. Όπως αναφέρθηκε, το άρθρο 52 παράγραφος 5 περιορίζει την δικαστική γνώση των αρχών του Χάρτη καθώς πρέπει να είναι δικαστικά αναγνωρίσιμες μόνο στην ερμηνεία τέτοιων πράξεων και στην απόφαση περί νομιμότητας (Official Journal of the European Union C 303/17, 2007).

Τα διδάγματα που μπορούν να αντληθούν από το άρθρο 52 παρ. 5 του Χάρτη είναι διπλά. Αφενός, οι αρχές του δεν μπορούν να το επικαλεστούν με σκοπό να υποχρεώσουν τις αρμόδιες αρχές της ΕΕ ή των κρατών μελών να υιοθετήσουν ένα περιβαλλοντικό ή υγειονομικό μέτρο όταν δεν υπάρχει κάποια σαφής αξίωση. Πράγματι, οι εξηγήσεις που συνοδεύουν τον Χάρτη τονίζουν ότι οι αρχές δεν δημιουργούν “άμεσες αξιώσεις για θετική δράση από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης ή τις αρχές των κρατών μελών” (Sadeleer N. M., 2012). 

Είναι πολύ ενδιαφέρουσα η άποψη του Γενικού Εισαγγελέα Cruz Villalon στην υπόθεση της ευρωπαϊκής αεροπορικής μεταφοράς, ο οποίος υποστήριξε ότι το άρθρο 37 “δεν προκύπτει εν κενώ αλλά αντιδρά σε μια πρόσφατη διαδικασία συνταγματικής αναγνώρισης σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος”. Το άρθρο 37 αποτελεί σε μεγάλο βαθμό συνέχεια αυτής της διαδικασίας συνταγματοποίησης, η οποία περιελάμβανε την προηγούμενη εισαγωγή περιβαλλοντικών αρχών στις συνθήκες, και μπορεί κανείς να αναμένει ότι θα έχει νομικές επιπτώσεις σε παρόμοιες γραμμές (Eur-Lex, 2011).

Από την ανάλυση των παραπάνω καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι άρθρο 37 του ΧΘΔΕΕ αντιπροσωπεύει ένα μεγάλο βήμα στην συνταγματική ιστορία της προστασίας του περιβάλλοντος στο δίκαιο της ΕΕ. Μέσω της ερευνητικής αλλά και νομικής ανάλυσης που επιχειρήθηκε  μπορούμε να συμπεράνουμε ότι ο ίδιος ο Χάρτης καθιστά σαφές ότι το συγκεκριμένο άρθρο δεν αποτελεί νομικό δικαίωμα υπό τους όρους του και ότι η εφαρμογή του ως αρχή κινδυνεύει να το καταστήσει λιγότερο σημαντικό, ως εργαλείο ή νομική βάση για την προστασία του περιβάλλοντος. Παρόλα αυτά, έχει την δυνατότητα να δημιουργήσει νέους διεθνικούς νομικούς δεσμούς με συναφή νομικά όργανα, όπως αυτό που προβλέπει η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα. Εν ολίγοις, το άρθρο 37 δεν αποτελεί νομική συντόμευση για ένα νέο δικαίωμα προστασίας του περιβάλλοντος στο δίκαιο της ΕΕ, αλλά έχει την δυνατότητα να δημιουργήσει ενδιαφέρουσες και προοδευτικές συλλογιστικές στις αναπόφευκτα περίπλοκες υποθέσεις που αφορούν περιβαλλοντικά ζητήματα.

Βιβλιογραφία/Πηγές

Eur-Lex Access to European Union Law, Summaries of EU LegislationCharter of Fundamental Rights. Διαθέσιμο εδώ. [Πρόσβαση 18/01/2021]

ΧΑΡΤΗΣ ΘΕΜΕΛΙΩΔΩΝ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΩΝ ΤΗΣ ΕΕ. (2000). Επίσημη Εφημερίδα Των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων C 364/1 . Διαθέσιμο εδώ. [Πρόσβαση 18/01/2021]

COMMUNICATION on the Charter of Fundamental Rights of the European Union. (2000), 559. Διαθέσιμο εδώ. [Πρόσβαση 18/01/2021] 

Eur-Lex ,Official Journal of the European Union,  Explanations relating to the Charter of Fundamental Rights (2007). Διαθέσιμο εδώ. [Πρόσβαση 18/01/2021]

Dr Eloise Scotford , Environmental Rights and Principles in the EU Context  Investigating Article 37 of the Charter of Fundamental Rights, σελ. 7. Ανακτήθηκε εδώ. [Πρόσβαση 18/01/2021]

Άρθρο 3 παράγραφος 3 ΣΕΕ. Διαθέσιμο εδώ. [Πρόσβαση 18/01/2021]

Άρθρο 11 ΣΛΕΕ. Διαθέσιμο εδώ. [Πρόσβαση 18/01/2021]

Άρθρο 191 παρ. 1 ΣΛΕΕ. Διαθέσιμο εδώ. [Πρόσβαση 18/01/2021]

Άρθρο 191 παρ. 2 ΣΛΕΕ. Διαθέσιμο εδώ. [Πρόσβαση 18/01/2021]

Dr Gracia Marín Durán and Elisa Morgera , Commentary on Article 37 of the EU Charter of Fundamental Rights – Environmental Protection , Edinburgh School of Law , Research Paper Series no 2013/20. Διαθέσιμο εδώ. [Πρόσβαση 18/01/2021]

Sadeleer N. M. (2012). Enforcing EUCHR Principles and Fundamental Rights in Environmental Cases. Nordic Journal of International Law, 81(1), 37-74. Διαθέσιμο εδώ. [Πρόσβαση 18/01/2021] 

European Union Agency for Fundamental Rights, EUCHR, άρθρο 52 παρ. 5 (2007). Διαθέσιμο εδώ. [Πρόσβαση 18/01/2021]

Case C‑120/10 European Air Transport SA Collège d’Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale, Opinion of AG Cruz Villalon, παρ. 78, (2011). Διαθέσιμο εδώ. [Πρόσβαση 18/01/2021]


Απάντηση