Πηγή εικόνας: εδώ [Amnesty International]

Της Αναστασίας Νεφέλης Μακρή, μέλους της Ομάδας «Διεθνούς Δικαίου»

Εισαγωγή

Οι προσφυγικές ή μεταναστευτικές μετακινήσεις ανθρώπων μεταξύ κρατών δεν αποτελούν νέο φαινόμενο, αλλά υπήρχαν ανέκαθεν και λαμβάνουν χώρα σε ένα πλαίσιο όπου υπάρχει η κυρίαρχη αρμοδιότητα του κράτους. Όταν οι κυβερνήσεις των κρατών δεν προστατεύουν τους πολίτες τους, τότε οι άνθρωποι υποφέρουν από παραβιάσεις δικαιωμάτων τους και συχνά εγκαταλείπουν τον τόπο τους, αναζητώντας ασφάλεια σε μία άλλη χώρα. Παρατηρώντας το γεγονός ότι οι κυβερνήσεις των κρατών δεν μπορούν ή δε θέλουν να προστατεύσουν πάντα τους πολίτες τους, η διεθνής κοινότητα αναλαμβάνει την ευθύνη να να διαφυλάξει τα δικαιώματά τους. Το Διεθνές Δίκαιο προστασίας των προσφύγων περιλαμβάνει μία σειρά από παγκόσμιες και περιφερειακές συμβάσεις, γενικές αρχές δικαίου, κανόνες διεθνούς εθιμικού δικαίου και τα συνεχιζόμενα και εξελισσόμενα πρότυπα που προέρχονται από την πρακτική των κρατών και των διεθνών οργανισμών, κυρίως του Γραφείου της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες.

Αν και η προστασία προσφύγων στην πράξη, μέσω της παροχής υλικών αγαθών και υπηρεσιών όπως στέγη, ιατρική περίθαλψη και τροφή, είναι αρκετά σημαντική για τη λειτουργία του διεθνούς καθεστώτος των προσφύγων, η νομική προστασία εστιάζει στην εγγύηση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων τους. Η προστασία αυτή βασίζεται στο Δίκαιο και χρησιμοποιεί νομικά εργαλεία που προβλέπουν τις υποχρεώσεις των κρατών, αποσκοπώντας στη διασφάλιση ότι κανένας πρόσφυγας αιτών ασύλου δεν τιμωρείται, απελαύνεται ή επαναπροωθείται.

Το παρόν κείμενο αποσκοπεί στην παρουσίαση του νομικού καθεστώτος της προστασίας των προσφύγων, ξεκινώντας με την ιστορική αναδρομή της δημιουργίας και εξέλιξής του, και συνεχίζοντας με μία ανάλυση του ορισμού του πρόσφυγα και των εννοιολογικών στοιχείων που περιλαμβάνονται στα διεθνή κείμενα. Ολοκληρώνοντας, θα γίνει αναφορά στα δικαιώματα των αιτούντων άσυλο και των αναγνωρισμένων προσφύγων.

Ιστορική ανασκόπηση 

Το σημερινό καθεστώς προστασίας των προσφύγων ξεκίνησε να διαμορφώνεται ένα χρόνο μετά την ίδρυση της Κοινωνίας των Εθνών, με πρωτοβουλίες που ανέλαβε η ίδια, όπως τον διορισμό ενός Ύπατου Αρμοστή για τους Πρόσφυγες το 1921. Μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο και τα τεράστια ανθρώπινα κύματα που μετατοπίστηκαν σε όλο τον πλανήτη, το ζήτημα των προσφύγων πολιτικοποιήθηκε και δημιουργήθηκε, εντός του ΟΗΕ, ο Διεθνής Οργανισμός Προσφύγων (εφεξής ΔΟΠ), ο οποίος χρηματοδοτούνταν μόνο από 18 από τα 54 μέλη του ΟΗΕ, καθώς η Σοβιετική Ένωση και οι σύμμαχοι της αντιτάχθηκαν σε αυτόν (Goodwin-Gill, 2014, p. 37). Ο πρωταρχικός προσανατολισμός του ΔΟΠ δε βασιζόταν στον επαναπατρισμό των προσφύγων, αλλά στην κοινωνική και οικονομική αποκατάστασή τους στη νέα χώρα. Δεκάδες χιλιάδες πρόσφυγες και εκτοπισμένοι επανεγκαταστάθηκαν υπό την αιγίδα του ΔΟΠ, μέσω κυβερνητικών προγραμμάτων επιλογής και τοποθέτησης σε θέσεις εργασίας (Gallagher, 1989, p. 579).

Το 1951, ο ΔΟΠ αντικαταστάθηκε από ένα νέο οργανισμό, επικουρικό προσωρινό όργανο της Γενικής Συνέλευσης του ΟΗΕ, την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες. Το Καταστατικό της Ύπατης Αρμοστείας εγκρίθηκε το 1950 και το Γραφείο τέθηκε σε λειτουργία ένα χρόνο αργότερα, το 1951 (UNGA/RES/428). Η εντολή του ήταν καθολική και γενική, περιλαμβάνοντας τους πρόσφυγες που είχαν ήδη  αναγνωριστεί, καθώς και όσους βρίσκονταν εκτός της χώρας καταγωγής τους και δεν επιθυμούσαν να επιστρέψουν εκεί, λόγω φόβου δίωξης για θρησκευτικούς λόγους, πολιτικές πεποιθήσεις, λόγους εθνικότητας ή φυλής. Την ίδια χρονιά, λίγους μήνες αργότερα, τον Ιούλιο του 1951, υιοθετήθηκε από τα Ηνωμένα Έθνη η Σύμβαση για το Καθεστώς των Προσφύγων που περιλαμβάνει 46 άρθρα που θέσπιζαν ελάχιστα δικαιώματα για τους πρόσφυγες. Λόγω, όμως, της έντονης πολιτικής αναταραχής της περιόδου, η Σύμβαση θεωρήθηκε πως αντανακλούσε τη διστακτικότητα των κρατών να επεκτείνουν τις προσπάθειές τους υπέρ των προσφύγων [η λειτουργία της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες του ΟΗΕ τέθηκε σε ισχύ μόλις το 2003 (UNGA/ RES/ 58/153)].

Μερικά χρόνια αργότερα, το 1967, υιοθετείται το Πρωτόκολλο για το Καθεστώς των Προσφύγων, το οποίο βοήθησε στην γεφύρωση του χάσματος ανάμεσα στην εντολή της Ύπατης Αρμοστείας του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες και της Σύμβασης του 1951, αφαιρώντας τους γεωγραφικούς και χρονικούς περιορισμούς που έθετε η Σύμβαση. Σε αυτό το σημείο, είναι σημαντικό να αναφερθεί πως το Πρωτόκολλο του 1967 μπορεί να επικυρωθεί ή να προσχωρήσει ένα κράτος σε αυτό, χωρίς απαραίτητα να γίνει μέρος της Σύμβασης του 1951. Πολλά κράτη έχουν χρησιμοποιήσει αυτή την πρακτική, μεταξύ των οποίων και οι Ηνωμένες Πολιτείες (Goodwin-Gill, 2014, p. 38). Επισημαίνεται ότι συνολικά 140 χώρες έχουν υπογράψει το ένα ή και τα δύο κείμενα του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών.

Η Σύμβαση του 1951 είναι εξαιρετικά σημαντική, καθώς περιλαμβάνει τον ορισμό του πρόσφυγα, τα δικαιώματα, τις ελευθερίες και τις υποχρεώσεις του. Μια σημαντική διάταξη της Σύμβασης είναι εκείνη που αφορά στη μη επαναπροώθηση του πρόσφυγα σε χώρα όπου υπάρχει κίνδυνος δίωξης του. Επίσης, η Σύμβαση διασαφηνίζει ποια άτομα ή ομάδες ατόμων δεν καλύπτονται από τη Σύμβαση.

Τα τελευταία χρόνια, οι σύγχρονες εξελίξεις στον προσφυγικό τομέα έχουν δημιουργήσει νέες προκλήσεις και προβληματισμούς, γι’ αυτό και το προσφυγικό δίκαιο δεν περιορίζεται πλέον μόνο στην Σύμβαση του 1951 και στο Πρωτόκολλο του 1967, αλλά έχει εξελιχθεί μέσω άλλων πρακτικών και κειμένων, όπως η Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), η Σύμβαση του 1969 του Οργανισμού Αμερικανικών Κρατών (εφεξής ΟΑΕ) και η Διακήρυξη της Καρθαγένης. Άλλη μία σημαντική σύγχρονη εξέλιξη είναι το Παγκόσμιο Σύμφωνο για τους Πρόσφυγες. Το Σύμφωνο αυτό υιοθετήθηκε από τη Γενική Συνέλευση του ΟΗΕ το 2018, με σκοπό να ενισχύσει την διαδικασία του ασύλου και να επιμερίσει τις ευθύνες, κυρίως των κρατών που είναι οι πρώτες χώρες υποδοχής προσφύγων (Σκάντζας,  2019, p. 9). 

Ποιος νοείται ως πρόσφυγας;

Σύμφωνα με το άρθρο 1 παρ. 2 της Σύμβασης του 1951, που αναγιγνώσκεται παράλληλα με το Πρωτόκολλο του 1967, “πρόσφυγας είναι ένα άτομο, εκτός της χώρας καταγωγής του, που έχει δικαιολογημένο φόβο δίωξης για λόγους φυλής, πολιτικών πεποιθήσεων, θρησκείας, εθνικότητας ή συμμετοχής του σε ορισμένη κοινωνική ομάδα και δεν επιθυμεί ή δε δύναται να επιστρέψει σε αυτή, διότι δε μπορεί να απολαύσει την προστασία της χώρας καταγωγής του”.

Σε αυτό το σημείο, πρέπει να γίνει μία διάκριση μεταξύ των εσωτερικά εκτοπισμένων, των αιτούντων άσυλο και των μεταναστών. Αρχικά, οι εσωτερικά εκτοπισμένοι, με βάση το ορισμό του πρόσφυγα, δεν εμπίπτουν στην Σύμβαση του 1951, καθώς βρίσκονται εντός της χώρας καταγωγής τους. Ωστόσο, λόγω του γεγονότος ότι τα 2/3 των αναγκαστικά εκτοπισμένων βρίσκονται εντός της χώρας καταγωγής τους, η εντολή της Ύπατης Αρμοστείας του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες έχει επεκταθεί και για τους εσωτερικά εκτοπισμένους (Σκάντζας, 2019, p. 12). Από την άλλη, οι αιτούντες άσυλο είναι εκείνοι που ζητούν διεθνή προστασία, είτε πληρούν τους όρους του ορισμού του πρόσφυγα είτε όχι, και απολαμβάνουν τα δικαιώματα της Σύμβασης του 1951, όπως το δικαίωμα της μη επαναπροώθησης (non-refoulement), μέχρι την εξέταση της αίτησής τους και της αξιολόγησής τους ως πρόσφυγες. Τέλος, καθώς τα σύγχρονα κύματα μετακίνησης πληθυσμών είναι ανάμεικτα, είναι σημαντική η διάκριση ανάμεσα σε πρόσφυγες και μετανάστες. Μια διάκριση η οποία δεν έχει αξιολογικό χαρακτήρα, αλλά βασίζεται στους λόγους της μετακίνησης των πληθυσμών. Για παράδειγμα, η μετακίνηση μεταναστών μπορεί να αφορά σε οικονομικούς ή κλιματικούς λόγους, ενώ η προσφυγική μετακίνηση σε φόβο δίωξης. Γίνεται αντιληπτό πως η ανάγκη προστασίας στις δύο περιπτώσεις διαφέρει αισθητά.

Ο φόβος της δίωξης 

Επειδή η αναγνώριση της αξιοπιστίας των αιτούντων άσυλο γίνεται μέσω προσωπικής μαρτυρίας, η Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους πρόσφυγες έχει αναλύσει τα εννοιολογικά στοιχεία του ορισμού της Σύμβασης, έτσι ώστε να γίνεται ορθή εφαρμογή από τα συμβαλλόμενα κράτη. Συγκεκριμένα, ως προς τον όρο του φόβου της δίωξης, αν και δεν ορίζεται στη Σύμβαση του 1951, είναι δεδομένο ότι αφορά τουλάχιστον ένα από τους πέντε λόγους που αναφέρονται στη Σύμβαση και λαμβάνει δύο όψεις, μία υποκειμενική και μία αντικειμενική. Η υποκειμενική αφορά στο πρόσωπο που εκφράζει άμεσα ή έμμεσα το φόβο της δίωξης,  ενώ η αντικειμενική αφορά στις συνθήκες που επικρατούν στη χώρα καταγωγής ή το ενδεχόμενο μελλοντικής βλάβης, σε περίπτωση που  το άτομο επιστρέψει στη χώρα καταγωγής του.  

Το στοιχείο της δίωξης, λοιπόν, πληρούται όταν παραβιάζονται απόλυτα δικαιώματα, όπως το δικαίωμα στη ζωή, η απαγόρευση της δουλείας, των βασανιστηρίων και της απάνθρωπης μεταχείρισης. Αντίθετα, όταν πρόκειται για σχετικά δικαιώματα (οικονομικά, κοινωνικά και πολιτιστικά δικαιώματα), πρέπει η προσβολή τους να είναι συστηματική και επαναλαμβανόμενη. Πρέπει να επισημανθεί πως η δίωξη μπορεί να ασκηθεί είτε από το κράτος και τις αρχές του, είτε από μη κρατικούς φορείς.

Τέλος, η Σύμβαση δεν αναφέρει μόνο ποιος είναι πρόσφυγας, αλλά ορίζει και ποια πρόσωπα δε χρήζουν ή δεν αξίζουν διεθνούς προστασία (Άρθρο 1, παρ. ΣΤ), όπως για παράδειγμα άτομα που έχουν διαπράξει σοβαρά εγκλήματα κατά της ανθρωπότητας. Ομοίως, προβλέπονται ρήτρες παύσης του καθεστώτος του πρόσφυγα (Άρθρο 1, παρ. Γ), όταν υπάρχει αλλαγή των συνθηκών στη χώρα καταγωγής ή οικειοθελής επιστροφή.

Η αρχή της μη επαναπροώθησης 

Εκτός από τον προσδιορισμό των βασικών χαρακτηριστικών του πρόσφυγα, η Σύμβαση ορίζει και ορισμένες υποχρεώσεις που είναι απαραίτητες για την επίτευξη της προστασίας των προσφύγων. Η πρώτη είναι η αρχή της μη επαναπροώθησης. Όπως ορίζεται από τη Σύμβαση στο Άρθρο 33, “κανένας πρόσφυγας δεν πρέπει να επιστρέφεται με οποιονδήποτε τρόπο σε οποιαδήποτε χώρα όπου θα κινδύνευε να υποστεί δίωξη”. Η αρχή αυτή εφαρμόζεται ακόμα και εάν ο πρόσφυγας εισήλθε στη χώρα ασύλου παράνομα. Βέβαια, την προστασία για τη μη επαναπροώθηση δεν μπορεί να επικαλεστεί ο πρόσφυγας του οποίου η παρουσία, για βάσιμους λόγους, συνιστά απειλή για την ασφάλεια της χώρας. Σήμερα, η αρχή της μη επαναπροώθησης αποτελεί βασικό θεμέλιο του διεθνούς προσφυγικού δικαίου, όπως και αναπόσπαστο κομμάτι της προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων καθιστώντας την κανόνα του διεθνούς εθιμικού δικαίου.

Άσυλο

Η έννοια του ασύλου δε διευκρινίζεται από κανένα διεθνές μέσο ή όργανο και δεν λαμβάνει δεσμευτικό χαρακτήρα, αλλά αναφέρεται στο Άρθρο 14 της Οικουμενικής διακήρυξης των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του 1948, που σημειώνει πως “Καθένας έχει το δικαίωμα να αναζητά και να απολαμβάνει άσυλο σε άλλες χώρες λόγω δίωξης”. Επιπλέον, γίνεται μία αναφορά στην Διακήρυξη των Ηνωμένων Εθνών του 1967 σχετικά με το άσυλο, όπου σημειώνεται πως το κράτος που παρέχει άσυλο σε άτομα που επικαλούνται το άρθρο 14 της Οικουμενικής Διακήρυξης των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων πρέπει να γίνεται σεβαστό από άλλα κράτη. Ωστόσο, εναπόκειται στην ευχέρεια του κράτους που χορηγεί το άσυλο να αξιολογήσει τους όρους χορήγησής του. Σε αυτό το σημείο, είναι σημαντικό να αναφέρουμε πως οι διατάξεις για τη μη επαναπροώθηση της Σύμβασης του 1951 και της Σύμβασης κατά των Βασανιστηρίων αλληλοκαλύπτονται. Οι αιτούντες άσυλο μπορούν να επικαλεστούν την προστασία που τους παρέχεται και από τα δύο κείμενα σε χώρες που έχουν προσχωρήσει και στις δύο διεθνείς συμβάσεις (Jastram & Achiron, 2001, p. 67).

Δικαιώματα και υποχρεώσεις προσφύγων

Οι γενικές υποχρεώσεις των κρατών και οι βασικές αρχές της προστασίας των προσφύγων είναι η ίση μεταχείριση (Άρθρο 3) και η αρχή της μη επαναπροώθησης (Άρθρο 33). Ειδικότερα, οι αιτούντες άσυλο απολαμβάνουν ορισμένα δικαιώματα. Εκτός από τροφή και στέγη, λαμβάνουν ένα δελτίο ταυτότητας με τα στοιχεία τους (Άρθρο 27) και το δικαίωμα πρόσβασης στη δικαιοσύνη (Άρθρο 16). Τα παιδιά έχουν δικαίωμα πρόσβασης σε στοιχειώδη εκπαίδευση, και οι ενήλικες το δικαίωμα στην ασφάλεια που παρέχεται από την εξασφάλιση εργασίας (Άρθρο 17).

Οι αναγνωρισμένοι πρόσφυγες έχουν επιπλέον δικαιώματα. Εκτός από τα προαναφερθέντα δικαιώματα, οι πρόσφυγες λαμβάνουν ταξιδιωτικά έγγραφα (Άρθρο 28), πρόνοια και διοικητική αρωγή (Άρθρο 25), καθώς και πρόσβαση στην τριτοβάθμια εκπαίδευση, εφόσον διαθέτουν απολυτήριο δευτεροβάθμιας (Άρθρο 22). Επιπλέον, οι αναγνωρισμένοι πρόσφυγες έχουν δικαίωμα σε πολιτογράφηση (Άρθρο 34) και δικαίωμα μεταφοράς κινητής και ακίνητης περιουσίας (Άρθρο 30). Τέλος, πολύ σημαντικό είναι το δικαίωμα που διαθέτουν στην οικογενειακή επανένωση (Türk & Nicholson, 2009, p. 35). Τέλος, πρέπει να επισημανθεί πως οι πρόσφυγες, εκτός από δικαιώματα, έχουν και υποχρεώσεις. Στό άρθρο 2 της Σύμβασης του 1951 ορίζεται πως οι πρόσφυγες υποχρεούνται να σέβονται τους κανόνες και τους νόμους της χώρας στην οποία ζητούν άσυλο.   

Γενική αποτίμηση

Το Δίκαιο για την προστασία των προσφύγων, όπως κατοχυρώνεται από τα διεθνή κείμενα, παρέχει ένα ολοκληρωμένο σύστημα προστασίας των προσώπων που αναγκάζονται να εκτοπιστούν εξαιτίας βάσιμου και δικαιολογημένου φόβου δίωξης λόγω φυλής, θρησκείας, εθνικότητας, συμμετοχής σε ιδιαίτερη κοινωνική ομάδα ή πολιτικών πεποιθήσεων. Η Συνθήκη του 1951 θεωρείται από πολλούς ως μία συνθήκη που εξυπηρετούσε τα κράτη, κατάλοιπο του Ψυχρού Πολέμου, που δεν ανταποκρίνεται στις δυσκολίες και στα προβλήματα της σημερινής προσφυγικής κρίσης. Παρά το Πρωτόκολλο του 1967, απαιτήθηκαν πιο εστιασμένες απαντήσεις στις προσφυγικές μετακινήσεις. Σε περιφερειακό επίπεδο, η Σύμβαση του 1969 του ΟΑΕ, η Διακήρυξη της Καρθαγένης της Λατινικής Αμερικής και η Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου του 1950, οδήγησαν στην ανάπτυξη και συμπλήρωση του νομικού συστήματος της προστασίας των προσφύγων.

Παρόλα αυτά, στο πλαίσιο του διεθνούς καθεστώτος για τους πρόσφυγες, το οποίο συγκεντρώνει κράτη, διεθνείς οργανισμούς και μη κυβερνητικές οργανώσεις, η Σύμβαση του 1951 και το Πρωτόκολλο του 1967 εξακολουθούν να διαδραματίζουν πολύ σημαντικό ρόλο και αποτελούν τα θεμελιώδη και παγκόσμια νομικά κείμενα που αφορούν στο καθεστώς των προσφύγων και έχουν διαρκή αξία και σημασία στον 21ο αιώνα. Αν και αρχικά η Σύμβαση συνήφθη ως συμφωνία μεταξύ κρατών για την διαχείριση των προσφύγων, οι δικαστικές και διοικητικές διαδικασίες για τον προσδιορισμό του καθεστώτος του πρόσφυγα δημιούργησαν τον απαραίτητο νομικό δεσμό ανάμεσα σε αυτόν και στην προστασία του. Το πεδίο εφαρμογής του ορισμού του πρόσφυγα έχει ωριμάσει υπό την επίδραση του δικαίου και της νομικής πρακτικής των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, γι’ αυτό και θεωρείται πως το προσφυγικό δίκαιο είναι μια «ψηφίδα» του ευρύτερου μωσαϊκού του Διεθνούς Δικαίου των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και του διεθνούς ανθρωπιστικού δικαίου.

Βιβλιογραφία

Σκάντζας, Θ. (2019). Δίκαιο Ασύλου και Προσφύγων: Σύγχρονες Ευρωπαϊκές Εξελίξεις. Ευρωπαϊκό Κέντρο Αριστείας Jean Monnet, Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών. Retrieved from here. 

Convention and Protocol Relating to the Status of Refugees 1951 and 1964. UNHCR. Retrieved from  here. 

Gallagher, D. (1989). The Evolution of the International Refugee System. The International Migration Review, 23(3), 579-598. DOI: 10.2307/2546429.

Jastram, K. & Achiron, M. (2001). Refugee protection: A guide to international refugee law. UNHCR. Retrieved from here.

Goodwin-Gill, G. S. (2014). The International Law of Refugee Protection. In Fiddian-Qasmiyeh, E., Loescher, G., Long, K. & Sigona, N. (Eds.) The Oxford Handbook of Refugee and Forced Migration Studies (pp. 36-47). Oxford University Press. Retrieved from here.

Implementing actions proposed by the United Nations High Commissioner for Refugees to strengthen the capacity of his Office to carry out its mandate (A/RES/58/153) (2004). United Nations General Assembly. Retrieved from here.

Türk, V. & Nicholson, F. (2009). Refugee Protection in International law: An overall perspective. In Feller, E., Türk, V. & Nicholson, F. (Eds.). Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection (pp. 3-45). Cambridge University Press. Retrieved from here.

Universal Declaration of Human Rights (1948). United Nations. Retrieved from here.    

logo_transparent

H SAFIA (Student Association For International Affairs) δεν υιοθετεί ως Οργανισμός πολιτικές θέσεις. Οι απόψεις που δημοσιεύονται στο The SAFIA Blog αποδίδονται αποκλειστικά στους συγγραφείς και δεν αντιπροσωπεύουν απαραίτητα τις απόψεις του Σωματείου, του Διοικητικού Συμβουλίου ή των κατά περίπτωση και καθ’ οιονδήποτε τρόπο συνεργαζόμενων φορέων.