Πηγή εικόνας: εδώ
Της Κλειούς Αλεξανδρίδη, μέλους της Ομάδας Αρθρογραφίας
Το παρόν άρθρο πραγματεύεται την εξέλιξη της Κοινής Πολιτικής Άμυνας και Ασφάλειας (ΚΠΑΑ) της Ένωσης, μέσω της προσέγγισης «Αποτυχία προς τα Εμπρός» (Failing Forward Process), όπως εκείνη αναλύεται από τους Bergmann και Müller (2021).
Προσέγγιση της «Αποτυχίας προς τα Εμπρός»
Οι έντονες κρίσεις και βίαιες διαμάχες στα εξωτερικά σύνορα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) έχουν ενισχύσει την απαίτηση για μία αποτελεσματική μέθοδο διαχείρισης των κρίσεών της. Παρά ταύτα, οι μεταρρυθμίσεις στην ΚΠΑΑ αργούν να πραγματοποιηθούν, σε αντίθεση με άλλους σημαντικούς τομείς της ΕΕ, ενώ οι όποιες αλλαγές έχουν τεθεί σε ισχύ μέχρι τώρα, όσον αφορά τον τομέα της άμυνας και ασφάλειας, δεν έχουν επιτύχει να διορθώσουν τις αδυναμίες της ΚΠΑΑ. Ο έντονα διακυβερνητικός χαρακτήρας της και οι διαφορετικές εξωτερικές πολίτικες και πολιτικές άμυνας και ασφάλειας των κρατών-μελών, σε συνδυασμό με τις πιέσεις στα σύνορα (κυρίως την μεταναστευτική κρίση) και τους θεσμικούς περιορισμούς, οδηγούν σε ημιτελείς μεταρρυθμίσεις και πολιτικές κάτω του μετρίου.
Η προσέγγιση “Failing Forward” έρχεται να εξηγήσει το λόγο για τον οποίο κρίσεις στα εξωτερικά σύνορα της Ένωσης οδηγούν σε αναποτελεσματικές πολιτικές στον τομέα της Άμυνας και Ασφάλειας. Η «Αποτυχία προς τα εμπρός» χωρίζεται, σύμφωνα με τους συγγραφείς Bergmann και Müller, σε πέντε διακριτά στάδια:
1. Κρίσιμες αποφάσεις για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, οι οποίες προέρχονται από ισχυρές κρίσεις που αμφισβητούν το θεσμικό καθεστώς της, ενισχύοντας την πίεση για εξεύρεση λύσης και πολιτικής συμβιβασμού μεταξύ των κρατών-μελών. Σε περίπτωση θεσμικών κρίσεων (που ενέχουν κίνδυνο για το θεσμικό status quo της Ένωσης) ορισμένα κράτη, θετικά προσκείμενα προς την ΚΠΑΑ, ηγούνται συνασπισμών για την εξεύρεση λύσεων.
2. Βραχυπρόθεσμες διαπραγματεύσεις που καταλήγουν σε λύσεις «χαμηλότερου κοινού παρονομαστή», οι οποίες παράγουν ημιτελείς θεσμούς, περιορίζοντας την ικανότητα της ΕΕ για αποτελεσματική δράση. Οι διαφορετικές πολιτικές των κρατών-μελών δεν επιτρέπουν παρά μόνο την ελάχιστη συμβιβαστική λύση, που συνήθως διαμορφώνεται από κράτη όπως η Γαλλία, η Γερμανία και, μέχρι πρότινος, το Ηνωμένο Βασίλειο.
3. Καινούργιες νεολειτουργικές δυναμικές, με δυνατότητα προώθησης της ολοκλήρωσης στο τομέα της εμβάθυνσης αλλά και της διεύρυνσης της ΕΕ: α) “cultivated spillover”, σύμφωνα με το οποίο υπερεθνικοί φορείς, επωφελούμενοι από την ολοκλήρωση, προωθούν πρωτοβουλίες που διευρύνουν τα καθήκοντα τους, β) «λειτουργική διάχυση», όπου η πρόοδος ολοκλήρωσης σε έναν τομέα πολιτικής δημιουργεί λειτουργικές πιέσεις για ολοκλήρωση και σε άλλους, συναφείς τομείς και γ) «πολιτική διάχυση», δηλαδή η δημιουργία «κοινωνικοποιημένων ελίτ», τουτέστιν διακρατικών δικτύων συνεργασίας και κοινών σκοπών και «βιωματικής μάθησης», όπου η κριτική από την εφαρμογή των ημιτελών θεσμών χρησιμοποιείται σε επόμενες μεταρρυθμίσεις του κύκλου της «Αποτυχίας προς τα Εμπρός».
4. Οι επόμενες μεταρρυθμίσεις εξελίσσονται σταδιακά και παραμένουν μερικές και περιορισμένες.
5. Επανάληψη του κύκλου “Failing Forward” εν όψει της θεσμικής ανεπάρκειας.
Ολοκλήρωση της ΚΠΑΑ στο πλαίσιο πολλαπλών κλίσεων: Η περίπτωση του EUROPEAN PEACE FACILITY (EPF)
Οι συγγραφείς φέρνουν ως περιπτωσιολογική μελέτη, προκειμένου να αποδείξουν την εξέλιξη της ΚΠΑΑ μέσω της προσέγγισης “Failing Forward”, το European Peace Facility. H ευρωπαϊκή ολοκλήρωση επεκτάθηκε σε ζητήματα Άμυνας και Ασφάλειας μόνο όταν έγινε φανερό πως η ΕΕ δεν διέθετε τους απαραίτητους θεσμούς, μέσα και αυτονομία για να αντιμετωπίσει τις πολλαπλές κρίσεις που εμφανίστηκαν στο μεταψυχροπολεμικό περιβάλλον της δεκαετίας του 1990, όπως η βίαιη διάλυση της Γιουγκοσλαβίας, η μεταναστευτική κρίση του 2015, η αστάθεια στη Μέση Ανατολή και η επιθετικότητα της Ρωσίας (παράνομη προσάρτηση Κριμαίας το 2014 και εισβολή σε Ουκρανία το 2022). Η Συνθήκη της Λισαβόνας (που τέθηκε σε ισχύ το 2009) καθιέρωσε την ΚΠΑΑ και εισήγαγε σημαντικές καινοτομίες (ρήτρα αλληλοβοήθειας, PESCO, αποστολές Petersberg). H Παγκόσμια Ευρωπαϊκή Στρατηγική (2016) θεώρησε τις παραπάνω κρίσεις ως θεσμικές, που απαιτούν τη διαμόρφωση μιας πιο αποτελεσματικής ΚΠΑΑ.
Έτσι, δημιουργήθηκαν οι Ευρωπαϊκές Στρατιωτικές Εκπαιδευτικές Αποστολές (EUTM) στη Σομαλία και στο Μάλι, στο πλαίσιο της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ στο Σαχέλ και το Κέρας της Αφρικής για ζητήματα τρομοκρατίας και οργανωμένου εγκλήματος. Οι Εκπαιδευτικές Αποστολές δεν μπορούσαν να καλυφθούν από τον υπάρχοντα μηχανισμό χρηματοδότησης ATHENA, το Όργανο Ομαλότητας και Ειρήνης (IcSP) και το African Peace Facility, καθώς δεν υπήρχε δυνατότητα παροχής στρατιωτικού εξοπλισμού σε τρίτες χώρες.
Πέραν της αδυναμίας χρηματοδότησης της συγκεκριμένης πρωτοβουλίας από την ίδια την ΕΕ, οι χώρες διεξαγωγής των αποστολών δεν διέθεταν ούτε τον απαραίτητο εξοπλισμό, ούτε τις κατάλληλες υποδομές για το εγχείρημα, γεγονός που αποτελούσε πλήγμα στη φήμη της Ένωσης. Οι εν λόγω δυσκολίες δημιούργησαν λειτουργικές πιέσεις για την μεταρρύθμιση των EUTMs. Ακολούθησε μια Κοινή Επικοινωνία (2017) από την Κομισιόν και την Ύπατη Εκπρόσωπο, σχετικά με τη δημιουργία δυνατοτήτων για τη Στήριξη της Ασφάλειας και της Ανάπτυξης (CBSD). Στο πλαίσιο της Κοινής Επικοινωνίας σημειώθηκε διαφωνία μεταξύ των υποστηρικτών της CBSD (Γερμανία, Γαλλία) και των επιφυλακτικών κρατών-μελών (Λουξεμβούργο, Σουηδία, Ιρλανδία). Το συγκεκριμένο γεγονός, οδήγησε σε λύση «χαμηλότερου κοινού παρονομαστή», που ήταν η αναδιαμόρφωση του IcSP, έτσι ώστε να πραγματοποιεί ορισμένα από τα μέτρα της Κοινής Επικοινωνίας, χωρίς, ωστόσο να γίνεται πρόβλεψη για παροχή εξοπλισμού σε τρίτα κράτη.
Έναν χρόνο αργότερα, η Ύπατη Εκπρόσωπος Federica Mogherini, πρότεινε την δημιουργία του European Peace Facility, το οποίο και θα λειτουργούσε εκτός του χρηματοδοτικού πλαισίου της ΕΕ, για να μπορέσουν να χρηματοδοτηθούν τα EUTMs με τον κατάλληλο εξοπλισμό, παρακάμπτοντας τους θεσμικούς περιορισμούς. Η πρόταση για τη δημιουργία του EPF ανταποκρινόταν στις λειτουργικές πιέσεις για αλλαγή των δομών εύρεσης πόρων που εξακολουθούσαν να υπάρχουν, ακόμη και μετά την μεταρρύθμιση του IcSP, χωρίς, ωστόσο, να αποφεύγει σκηνικά πόλωσης μεταξύ των κρατών-μελών, δημιουργώντας έντονες διαφωνίες ως προς την εφαρμογή του. Εν τέλει το EPF καθιερώθηκε με ρήτρα ενδελεχούς αξιολόγησης κινδύνου και ισχυρές διασφαλίσεις ως προς τη μεταφορά στρατιωτικού εξοπλισμού σε τρίτα κράτη, ώστε να ικανοποιηθούν τα σκεπτικιστικά κράτη. Σύμφωνα με τους συγγραφείς, η δημιουργία του EPF αντικατοπτρίζει ξεκάθαρα τα στάδια της προσέγγισης Failing Forward, με τους διακυβερνητικούς περιορισμούς να καταλήγουν σε ημιτελείς και επιρρεπείς σε κρίση θεσμούς, που ωθούν την ολοκλήρωση στο επόμενο στάδιο.
Συμπεράσματα
Γίνεται κατανοητό πως η εξέλιξη της ΚΠΑΑ μπορεί να αναλυθεί μέσω της οπτικής Failing Forward, όπου κύκλοι κρίσεων προκαλούν ημιτελείς θεσμικές μεταρρυθμίσεις και ημιτελείς προσπάθειες διόρθωσης θεσμικών αδυναμιών, με αποτέλεσμα την αποτυχία διαμόρφωσης και υλοποίησης της επιθυμητής πολιτικής. Η συγκεκριμένη προσέγγιση συνδυάζει, στον τομέα της υψηλής πολιτικής, τη διακυβερνητική και την νεολειτουργική σχολή σκέψης, καθώς οι αποτυχίες του διακυβερνητικού χαρακτήρα της ΚΠΑΑ οδηγούν στην ανάδυση νεολειτουργικών δυναμικών, εντός του κύκλου της «Αποτυχίας προς τα Εμπρός», γεγονός που αποδεικνύει και το χαρακτηριστικό παράδειγμα του European Peace Facility που χρησιμοποίησαν οι εκφραστές της εν λόγω οπτικής.
Πηγή
Bergmann, J. & Müller, P. (2021). Failing forward in the EU’s common security and defense policy: the integration of EU crisis management. Journal of European Public Policy, 28(10), 1669-1687. DOI: 10.1080/13501763.2021.1954064.
H SAFIA (Student Association For International Affairs) δεν υιοθετεί ως Οργανισμός πολιτικές θέσεις. Οι απόψεις που δημοσιεύονται στο The SAFIA Blog αποδίδονται αποκλειστικά στους συγγραφείς και δεν αντιπροσωπεύουν απαραίτητα τις απόψεις του Σωματείου, του Διοικητικού Συμβουλίου ή των κατά περίπτωση και καθ’ οιονδήποτε τρόπο συνεργαζόμενων φορέων.
the SAFIA Blog 